اقتصاد توسعه

راهکار توسعه مناطق آزاد ، بازتعریف نقش مناطق در اقتصاد ملی

شناسه : 2303 05 ژوئن 2020 - 14:49 3322 بازدید ارسال توسط : نویسنده : گرشاسب خزائنی

در مقایسه با تجارب بین المللی، مناطق آزاد در ایران تا رسیدن به اهداف مورد نظر در توسعه صادرات و جذب سرمایه گذاری فاصله زیادی دارندکه پیش از این مورد بررسی قرار گرفته است. در این مقاله رهیافت “بازتعریف نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در اقتصاد ملی” برای ارتقا مناطق آزاد در کشور پیشنهاد شده است. این رهیافت غالبا ناظر بر قوانین موضوعه و ساختارهای اقتصادی ایجاد کننده مناطق ازاد است و بر اساس ۵ راهکار عملیاتی، نیاز به بازتعریف مجدد دارد.

راهکار توسعه مناطق آزاد ، بازتعریف نقش مناطق در اقتصاد ملی
پ
پ

در مقایسه با تجارب بین المللی، مناطق آزاد در ایران تا رسیدن به اهداف مورد نظر در توسعه صادرات و جذب سرمایه گذاری فاصله زیادی دارندکه پیش از این مورد بررسی قرار گرفته است (خزائنی، ۱۳۹۹). ولی برای برای رفع موانع و توسعه مناطق ازاد در ایران چه باید کرد؟

با توجه به اینکه توسعه مناطق آزاد نیازمند اتفاق و همراهی تمام ارکان اقتصادی و حتی سیاسی کشور بوده و لزوما در سطح اختیارات مدیران مناطق آزاد نیست، پیشنهاد ما ناظر بر دو رهیافت کلان در سطح ساختاری و سطح عملکردی است. در واقع توسعه مناطق آزاد در کشور برای انکه به سطح عملکردی مطلوب مشابه آنچه در کره جنوبی، تایوان و حتی دبی تجربه شده است دست یابند؛ نیازمند ان است که اول نقش مناطق آزاد در اقتصاد ملی بازتعریف شود (سطح ساختار) و در گام بعدی سازمان های مناطق آزاد تقویت و طراحی مجدد گردند (سطح عملکرد).

در این مقاله رهیافت اول با عنوان “بازتعریف نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در اقتصاد ملی” برای ارتقا مناطق آزاد در کشور در سطح ساختاری پیشنهاد شده است. این رهیافت غالبا ناظر بر قوانین موضوعه و ساختارهای اقتصادی ایجاد کننده مناطق ازاد است که به زعم نویسنده، پس از تجربه ۳۰ ساله و با نگاه به میزان موفقیت ان در سالهای گذشته، نیاز به بازتعریف مجدد دارد. با توجه به تجربه مدیریت نویسنده در حوزه مناطق آزاد، این رهیافت با ارائه راهکارهای عملیاتی بر مبنای تجربیات بین المللی از موارد موفق و یا ناموفق مناطق آزاد در دنیا تکمیل شده است. طبیعتا تشریح هر یک از راهکارهای پیشنهادی و الزامات مورد نیاز برای پیاده سازی انها نیازمند مقاله ای جداگانه و تدقیق الزامات قانونی و ساختاری هر کدام است.

انشالله در مقاله ای جداگانه، رهیافت دوم که بیشتر ناظر بر راهکارها و استراتژی های سطح عملکردی است و با عنوان “طراحی مجدد سازمان مناطق ازاد” ارائه خواهد شد.

 

رهیافت اول- بازتعریف نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در اقتصاد ملی

از دهه ۱۹۶۰ بسیاری از کشورهای رو به توسعه با توصیه بانک جهانی و صندوق بین المللی پول، راهبردهای صادرات گرا را به عنوان راهبرد توسعه خود انتخاب کرده اند. ولی تغییر سیاست و آزاد سای تجاری، می توانست بی ثباتی سیاسی و اقتصادی ایجاد نماید. لذا بسیاری از کشورهای برای چرخش به توسعه صادرات، ابتدا به شکل موضعی آزادسازی تجارت را با توسعه مناطق آزاد تجربه کرده و پس از یادگیری های لازم آن را به کل اقتصاد سرایت داده اند

در راهبرد توسعه صادرات، تأسیس مناطق آزاد تجاری و صنعتی (مناطق پردازش صادرات) به عنوان راهکاری برای تغییر جهت کلی اقتصاد از درونگرایی به برونگرایی و تجارت آزاد مورد قرار گرفته است. در این راهبرد، منطقه آزاد “یک محدوده جغرافیایی که در آن کالاها بدون حقوق گمرکی آزادانه وارد می شوند تا پردازش و صادر گردند و سرمایه گذاران از مشوق هایی مانند معافیت های مالیاتی و آزادی عمل بیشتر در استخدام نیروی کار و رفتار با محیط زیست برخوردارند” (التجایی، پژوهشنامه اقتصادی، ۱۳۸۸)

تأسیس این مناطق آنچنان مورد توجه و استفاده کشورهای مختلف قرار گرفته است که تا سال ۲۰۰۶ حدود ۳۵۰۰ منطقه پردازش صادرات، پارک یا بندر آزاد در ۱۳۰ کشور جهان به ثبت رسیده و در این میان کشورهای آسیایی و آمریکای لاتین پیشرو بوده اند. در ایران نیز از سال ۱۳۶۸ سیاست توسعه مناطق ازاد برای جذب سرمایه گذاری خارجی و توسعه صادرات شکل گرفت.

در تعریف هدف از شکل گیری مناطق آزاد تجاری و صنعتی در ایران، فراهم آوردن بسترهای لازم برای ارتباط با بازارهای جهانی و افزایش تولید کالا و خدمات از طریق حذف یا کاهش محدودیت های موجود در سرزمین اصلی بوده است. که به طور معمول، با کمک سرمایه های خارجی و بهره گیری از دانش فنی شرکت های بین المللی صورت می گیرد (گورانی و همکاران، ۱۳۹۲). ولی آنچنان که پیش از این در مقاله “موانع توسعه مناطق آزاد ایران” بیان شد به دلایل ساختاری و بعضا عملکردی، مناطق آزاد در ایران نتوانسته اند نقش مورد نظر را در اقتصاد ملی پیدا کنند.

ابهام در نقش مناطق در اقتصاد ملی موجب شده است که برداشت های متنوعی نیز از عملکرد مناطق ارائه شود و در نتیجه رویکردهای کاملا متضادی برای این مناطق تجویز شود. از یکسو مدافعان عملکرد مناطق در تلاش مستمر برای افزایش تعداد مناطق، توسعه محدوده مناطق، افزایش اختیارات سازمان مناطق  و ….. می باشند. و از سوی دیگر منتقدان با نقد عملکرد مناطق در توسعه صدرات یا رشد تولید به دنبال کاهش معافیت ها، نزول درجه اداری مناطق، کاهش اختیارات و تسری قوانین سرزمین اصلی به مناطق می باشند.

نتیجه این کشمکش در سطح کلان تصمیم گیری کشور جاری است، موجب سردرگمی و نگرانی سرمایه گذاران و فعلان اقتصادی شده است. و در حالیکه کشورهای رقیب منطقه ای ایران به شدت در تلاش برای توسعه ماطق آزاد ویژه اقتصادی و جذب سرمایه گذاران بین المللی هستند، این روند نهایتا منجر به از دست رفتن فرصت های توسعه ملی شده است. به زعم نویسنده این همه ابهام و تضاد، ناشی از تعریف ناقص و ناموزون نقش مناطق ازاد در اقتصاد ملی است. لذا پیش از هر اقدامی، شامل بر توسعه یا محدود سازی مناطق آزاد و ویژه در ایران،ابتدا بایست جایگاه مناطق و انتظاراتی که از این مناطق برای توسعه و رونق اقتصاد ملی داریم را بررسی کنیم.

لذا اولین رهیافت پیشنهادی ما برای توسعه مناطق ازاد در ایران “بازتعریف نقش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی در اقتصاد ملی” نام گرفت. در قالب این رهیافت کلان، ۵ راهکار عملیاتی ارائه شده است؛ که با پیگیری انها و تعیین تکلیف موارد، امید است که تضادها کاهش یافته و مسیر توسعه مناطق ازاد در ایران هموارتر شود:

راهکار ۱- تنظیم سند راهبردی توسعه مناطق آزاد تجاری

راهکار ۲- تمرکز بر ماموریت اصلی و حذف وظایف خارج از توان

راهکار ۳- پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب

راهکار ۴- یکپارچگی با راهبرد صنعتی کشور

راهکار ۵- توسعه زیرساخت ها

راهکار اول- تنظیم سند راهبردی توسعه مناطق آزاد تجاری

به رغم تأکید صریح برنامه چهارم توسعه مبنی بر تنظیم سند راهبردی توسعه مناطق آزاد در سال اول برنامه، ولی هنوز این سند تدوین نشده است. بدیهی است که تهیه این سند می توانست برخی از خطاهای راهبردهای را اصلاح و سازوکار مناسب برای تحقق اهداف مورد نظر قانون گذار را تأمین نماید. (تقی زاده، ۱۳۸۷)

مناطق آزاد و ویژه را نه به صورت اقدامی مجزا از اقتصاد ملی، بلکه باید به منزله ابزاری برای توسعه صنعتی و بخشی از راهبردهای کلان برای توسعه اقتصادی- اجتماعی تلقی کرد (رهنورد، ۱۳۸۹). عدم موفقیت نسبی در تجربه کشورهای در حال توسعه، اغلب به شفاف نبودن اهداف و استراتژیها باز میگردد. این کشورها بدون توجه به پتانسیل ها، امکانات و محدودیت های خود و صرفاً تحت تأثیر موفقیت چند کشور دیگر، اقدام به تأسیس چنین مناطقی نموده اند.

هند با وجودی که نخستین منطقه پردازش صادرات در آسیا (۱۹۶۵) تأسیس نمود؛ ولی به دلیل عدم تعریف اهداف روشن و عدم هماهنگی با راهبرد کلی تجاری کشور تا پایان سده بیستم نتوانست بهره مناسبی از مناطق آزاد ببرد. هند همزمان با راهبرد جایگزینی صادرات، برای حفظ اقتصاد دوگانه اقدام به تأسیس مناطق آزاد نمود ولی این موضوع از دیدگاه سرمایه گذاران خارجی نشانه ای از عدم تعهد کامل دولت نسبت به سیستم اقتصاد آزاد و ابهام در آینده سرمایه گذاری شد. نهایتا پس از آنکه راهبرد تجاری خود را به سوی برونگرایی و توسعه صادرات تغییر داد، مناطق آزاد در این کشور توانست نقش خود را در اتصال به اقتصاد جهان را ایفا نماید.

اغلب دو دیدگاه غالب در مورد نقش مناطق پردازش صادرات در اقتصاد وجود دارد:

دیدگاه اول- در کشوری که سایر بخشهای اقتصادی آن آزادسازی نشده است، مناطق پردازش صادرات میتواند به عنوان مناطق تولیدی محدود برای جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی و رقابت با کشورهای همسایه است. در این دیدگاه، جذب سرمایه گذاری خارجی و میزان صادراتی مناطق به صورت منفرد، الویت اصلی را بر انتقال تکنولوژی یا اصلاح فرآیندها دارد.

دیدگاه دوم-بکارگیری مناطق پردازش صادرات به عنوان آزمایشگاهی برای آزمون اقتصاد بازار و سیاستهایی با گرایش بازار آزاد است. نخستین مناطق ویژه اقتصادی چین به همین منظور ایجاد شد. در این کشور، تولیدات جدید، پویایی و روابط نیروی کار و مسائل مالی، قبل از آنکه در کل اقتصاد به اجرا درآید، معرفی و ارزیابی شد. در این دیدگاه مناطق پردازش صادرات به عنوان منابع انتقال تکنولوژی و توسعه سرمایه انسانی بر صنایع داخلی و ارتقا ساختار صنعتی کارایی ملی تلقی می شود.

کشور ایران در مدتی طولانی، بیش از چهار دهه، سیاست های جایگزینی واردات را به عنوان راهبرد بازرگانی خارجی خود مورد استفاده قرار داده است. این راهبرد اگرچه در آغاز، سطوحی از صنعتی شدن را در کشور پدید آورد؛ ولی به دلیل طولانی شدن اجرای آن و تغییر جهت نیافتن به سمت سیاست های برونگرایی، نتوانسته توسعه صنعتی قابل قبولی در کشور ایجاد نماید (التجائی، ۱۳۸۸). ایجاد مناطق آزاد تجاری- صنعتی در ایران، درست زمانی که سیاست های جایگزینی واردات در کشور (اواخر دهه ۱۳۶۰) مسلط بود ایجاد گردید و طبیعی است که جایگاه لازم خود را در راهبرد ملی صنعت و بازرگانی پیدا نکرده است.

اهمیت سند استراتژیک آن است که یک چهارچوب ذهنی فراهم می کند که تمامی ذینفعان رفتار خود را با آن تطبیق می دهند. در حال حاضر نامشخص بودن الگوی توسعه مناطق آزاد، رفتار سرمایه گذاران و دیگر بازیگران ملی و منطقه ای را نسبت به مناطق دچار ابهام کرده است.

در شرایط موجود با آنکه برخی اهداف برای مناطق تعریف شده است ولی برنامه استراتژیک مدونی قابل دسترس نیست که در قالب آن اقدامات اجرائی تعریف شده و امکان ارزیابی عملکردها وجود داشته باشد. در واقع برای جاری سازی استراتژی ها، بایست نظام بودجه ای پوشش دهنده اهداف استراتژیک بوده و برنامه های توسعه ای (عمرانی یا مجوزهای سرمایه گذاری) متناسب با اهداف تعریف شوند. مثلا برای منطقه آزاد چابهار هدف استراتژیک، توسعه لجستیک به عنوان هدف عنوان شده است ولی هیچ برنامه مشخصی برای رسیدن به این هدف تعریف نشده است و عملا میزان سرمایه گذاری در حوزه لجستیک یا اعطای مجوزها ناچیز است.

به هر روی، کلیت دولت بایست رویکرد خود را به اهداف مناطق آزاد توافق نمایند و سند راهبردی مناطق آزاد را به تصویب برساند. وضعیت فعلی که طی آن اهداف متنوع و گاها متضاد به ساختارهای بسیار نحیف و جوان مناطق آزاد واگذار شده است، مناطق آزاد را دچار سردرگمی و ناتوانی کرده است.

در قالب سند راهبردی مناطق آزاد بایست ارتباط مناطق با استراتژی توسعه صنعتی کشور شفاف شود. و با تمرکز بر بازارهای هدف، باید به این اعتقاد رسیده شود که در یک سیاست اقتصادی مبتنی بر درونگرائی و جایگزینی صادرات، مناطق آزاد کارائی چندانی برای اهداف توسعه صادرات و جذب سرمایه گذار خارجی نخواهند داشت.

 

راهکار دوم- تمرکز بر ماموریت اصلی و حذف وظایف خارج از توان:

در ایران مطابق ماده یک قانون مناطق آزاد اهداف متعددی برای این مناطق تعریف شد که بعضا در تخصص و حیطه مناطق آزاد قرار ندارد. به‌طور مثال، در ماده یک این قانون مطرح شده است که “به منظور تسریع در انجام امور زیربنایی، عمران و آبادانی رشد و توسعه اقتصادی، سرمایه‌گذاری و افزایش درآمد عمومی، ایجاد اشتغال ‌سالم و مولد، تنظیم بازار کار و کالا، حضور فعال در بازارهای جهانی و منطقه‌ای، تولید و صادرات کالاهای صنعتی و تبدیلی و ارائه خدمات عمومی، به ‌دولت اجازه داده می‌شود مناطق آزاد ایجاد کند”.

وظایفی مانند انجام امور زیربنایی، تسریع در عمران و آبادانی، ارائه خدمات عمومی جزو وظایف ذاتی مناطق پردازش صادرات در نظریات اقتصادی نیست و ماموریت اضافی محسوب می شود که به مناطق تحمیل شده است. در واقع در هیچ یک از مناطق آزاد دنیا، هدف از ایجاد منطقه آزاد محرومیت زدایی ذکر نشده است. بلکه در کنار رونق تجارت در مناطق آزاد، آبادانی هائی صورت گرفته است که اثر جانبی تلقی می شوند. ولی امروز مناطق آزاد در حال حاضر متولی اموری هستند که در حیطه تخصصی و صلاحیت این مناطق نیست. ساخت مدارس، سند دار کردن مناطق روستائی، ساماندهی مناطق حاشیه نشین و … در حالی منابع و توان اصلی سازمان های مناطق آزاد را به خود اختصاص می دهد که جز وظایف ذاتی آنها نیست.

مکانیسم این سیاست نیز به گونه‌ای است که با کسب درآمد از محل واردات و فروش زمین سازمان‌های مناطق آزاد به هزینه‌کرد این درآمدها در نقاط مرزی کشور اقدام کردند. و عملا مانند شرکت های عمران منطقه ای و شهرداری ها عمل می کنند. به عبارت دیگر، بخشی از درآمد کشور که باید به دولت مرکزی می‌رسید به وسیله سازوکار مناطق آزاد در نقاط مرزی کشور هزینه می شود. در حالیکه انتظار بود که با رشد صادرات و توسعه تولید، درآمد اضافی برای اقتصاد ملی از محل ارائه مجوزها و عوارض صادراتی صورت گیرد.

نتیجه افزایش تنوع ماموریت های مناطق را در فربه ای سازمان مناطق می توان مشاهده کرد. بررسی درآمدها و هزینه‌‌های سازمان‌های مناطق آزاد در سال ۱۳۹۶ نشان می‌دهد که بخش عمده هزینه‌ها را حقوق و دستمزد کارکنان و خدمات قراردادی شامل می شود. میزان کارائی اداره این مناطق را از نسبت هزینه‌های جاری به درآمد می توان ارزیابی نمود.

یکی از عللی که رسالت اصلی این مناطق تحت تاثیر قرار داده است، وسعت محدوده و در برگرفتن نقاط جمعیتی و شهری است. که موجب شده تا مناطق با تقلیل در سطح وظایف شهرداری ها، درگیر مشکلات شهری و اجرایی شوند. توسعه محدوده مناطق آزاد در حالی که محدوده‌های شهری و روستایی در داخل این مناطق قرار می‌گیرد مغایر با تعریف نهادهای بین‌المللی از مناطق پردازش صادرات یا مناطق آزاد است.

اگر ماموریت مناطق آزاد توسعه صادرات، تولید، جذب سرمایه گذاری خارجی و انتقال تکنولوژی است، باید محدوده مناطق آزاد مورد بازنگری قرار گیرد و این مناطق به مناطقی کوچک خارج از نقاط جمعیتی محدود شده و متمرکز بر وظایف صادراتی شوند. و دولت نیز باید تکمیل زیرساخت های اساسی مورد نیاز تولید و صادرات را تأمین مالی کند.

و در صورتی که ماموریت مناطق، تمرکز بر هدف محرومیت زائی و گسترش زیرساخت های مناطق مرزی است، باید سازمان مناطق آزاد برای فعالیت های عمرانی و توسعه منطقه ای تقویت شود. تا با کمک نهادهای متولی ازجمله سازمان برنامه و بودجه کشور و با در نظر گرفتن برنامه های آمایش سرزمین و توسعه متوازن منطقه ای، مدل های بهینه تری طراحی و عملیاتی شود. در این صورت دولت باید بودجه این زیرساخت ها را تأمین کند و مناطق آزاد صرفاً سازمانی خواهند بود که امور هماهنگی فعالان منطقه را ساماندهی می کنند.

با شرایط فعلی نمی توان از مناطق آزاد کشور انتظار داشت که به هدف صادراتی، پردازش مجدد کالاها و جذب سرمایه‌گذاری خارجی دست یابد. به‌دلیل اینکه اهداف اصلی مناطق آزاد به ‌دلیل عدم درک رسالت مناطق آزاد به هدف فرعی مبدل شد و به سمت توسعه زیرساخت شهری و محرومیت‌زدایی پیش‌رفته است.

 

راهکار سوم- پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب

حکمرانی را اعمال قدرت سیاسی، اقتصادی و اداری برای مدیریت امور عمومی در همه سطوح تعریف کرده اند (UNDP، ۱۹۹۷). در حالیکه یکی از راهکاری اصلی که تفکر مناطق آزاد با آن شکل گرفته است، رفع موانع موجود در سرزمین اصلی و تسهیل تجارت آزاد بوده است، انتخاب و استقرار الگوی حکمرانی موثر در این مناطق حائز اهمیت به سزائی است.

توسعه اقتصادی در بستر اجتماعی و با نقش همه نیروهای اجتماعی شکل می گیرد، چنان که هم دولت کارآمد و راهبر باشد و هم نهادهای فراگیر اجتماعی در ساختارش مشارکت داده شده باشند (عجم اوغلو و رابینسون، ۱۳۹۲). در این مفهوم است که حکمرانی خوب به عنوان راهکاری برای توسعه کشورها با دخالت موثر دولت و در تعادل با بخش خصوصی شکل گرفته است.

حکمرانی خوب مفهومی است که پس از دو الگوی حکمرانی “دولت بزرگ” و “دولت حداقلی” به عنوان کلید معمای توسعه از بانک جهانی و صندوق بین المللی پول پذیرفته شده است. در واقع پس از غلبه الگوی توسعه “کینزی” در دوره پس از جنگ جهانی که دولت را “موتور توسعه” می دانست و بعدتر در دهه ۱۹۷۰ که نظریه “دولت حداقلی” از سوی اقتصادانانی مانند”میلتون فریدمن” طرح شد، از اواسط دهه ۹۰ و بر اساس اموخته های نهادگرایانی مانند “داگلاس نورث” و “ژوزف اسگلیتز”، نظریه حکمرانی خوب توانسته است رویکردی اثر بخش را برای پاسخگویی دولت و مشارکت بخش خصوصی در فرآیند توسعه را فراهم کند (میدری، ۱۳۸۳).

یکی از عوامل موفقیت تایوان و کره جنوبی در توسعه مناطق پردازش صادرات، ماهیت دولتها در کره جنوبی و تایوان بود که بطور موفقیت آمیزی نقش حاکمان توسعه گرا از طریق دخالت های قوی در اقتصاد را بازی کردند. آنان توانستند با تعریف معیارهای عملکردی، اعطای یارانه ها و جلوگیری از ایجاد فعالیتهای انحصاری، بخش خصوصی را نظم بخشیده و تقویت کنند (امیراحمدی و ویپینگ وو، ۱۹۹۵).

برنامه توسعه ملل متحد برای الگوی حکمرانی خوب ۸ ویژگی را شمرده است (صحرائی و محمودنیا، ۱۳۹۷). ارزیابی شاخص های حکمرانی نشان می دهد که عملکرد مناطق ازاد در ایران به دلیل ساختار دولتی سازمان مناطق، رویه قانون گذاری و قضائی، میزان رقابت پذیری و پاسخگوئی فرآیندها، چندان تفاوتی با سرزمین اصلی ندارد. و لذا مناطق آزاد نهایتا مزیت اضافی را برای جذب سرمایه گذار خارجی و توسعه اقتصاد کشور ایجاد نمی کنند.

“در مطالعات تطبیقی که بین مناطق آزاد کشورهایی همچون سنگال، کاستاریکا، چین، کروه جنوبی، ژاپن، هند، روسیه، ویتنام، غنا، امارات و … با مناطق آزاد کشور صورت گرفته است، بخش خصوصی نقش پررنگی در اداره مناطق اقتصادی دارد”. ولی در مناطق آزاد ایران، الگوی حاکمیت صرفا دولتی است. بر اساس این الگوی حاکمیت، سازمان منطقه آزاد جایگزین دولت مداخله گرا می شود که علاوه بر نقش سیاست گذاری و تنظیم کننده بازار، برای افزایش شتاب توسعه نقش سرمایه گذار و حتی رقیب بخش خصوصی را نیز ایفا می نماید.

یکی از چالش مناطق آزاد و ویژه اقتصادی، عدم استقلال اداری و مالی است به نحوی که برخلاف هدف کاهش بروکراسی، دستگاه های اجرایی ملی قائل به استقلال عمل این مناطق نیستند و این مناطق باید از این دستگاه ها مجوز بگیرند (فاتحی، ۱۳۹۹). در نتیجه این الگوی حکمرانی دولتی و چندپاره، سرمایه گذاران و کارآفرینان خصوصی غالبا معترض به ناکارآمدی فرآیندها، فساد و عدم پاسخگوئی سیستم ها، ابهام در قوانین و مراجع صدور مجوزها و نهایتا به یک پس زدگی سرمایه گذاری منجر شده است.

در حالیکه مدیریت مناطق آزاد، به درستی یکی از راهبرد اصلی مناطق آزاد را “بهبود محیط کسب و کار حاکم بر مناطق از طریق ارتقای شفافیت، ساده سازی فرایندها و ارتقای خدمات عمومی”(عبدالرحیمی، ۱۳۹۹) دانسته اند. ولی باید توجه نمود که اصلاح رویه ها و مقررات بدون استقرار یک سازمان پاسخگو و با مشارکت بخش خصوصی اثربخش نخواهد بود.

 

راهکار چهارم- یکپارچگی با راهبرد صنعتی کشور

مطابق ادبیات اقتصاد، پایین بودن نسبت خالص صادرات در یک منطقه به احتمال زیاد ناشی از پیوندهای بسیار ضعیف صنایع مستقر در مناطق با صنایع داخلی است. در ایران این نسبت حتی منفی و چند برابر صادرات ناخالص است که به روشنی بیانگر این است که پیوندهای صنایع مستقر در مناطق آزاد؛ بویژه پیوندهای پیشین، با اقتصاد داخلی کشور بسیار ضعیف است.

بررسی شرکت های ثبت شده در مناطق نشان می دهد که اغلب فعالیت های رایج در مناطق آزاد مربوط به بخشهای خدمات، گردشگری و ترانزیت کالا بوده و درصد عمده اشتغال این مناطق مربوط به بخش های یاد شده است که سطح بالایی از مهارت را نمی طلبد و در ضمن پیوند پیشین و پسین آنچنانی با اقتصاد ملی ندارد.

در حالیکه یکی از عامل موفقیت تایوان و کره جنوبی در توسعه مناطق پردازش صادرات، آن بود که مناطق پردازش صادرات کره جنوبی در زمانی پایه گذاری شدند که کشور، راهبرد صنعتی شدن ملی خود را پایه ریزی کرده بود و اقدامات قابل توجهی در سیاست صادرات­گرای خود، با نرخ ارز واقعی شده، رژیم تجاری تا حدودی آزاد شده و یک نرخ تورم پایین، انجام داده بود (امیراحمدی و ویپینگ وو، ۱۹۹۵).

در مناطق آزاد ایران انگیزش های مالی به نسبت خوبی از جمله در زمینه تعرفه ها، مالیات، ورود و خروج سرمایه و مالکیت خارجیان بر سرمایه ارائه شده و در بعضی موارد به نظر میرسد حتی از کره جنوبی بهتر است؛ و حتی در چین نیز انگیزش های مالیاتی کمتر از ایران است (التجائی، ۱۳۸۸). با این حال، به نظر میرسد مناطق آزاد ایران برنامه هماهنگ و سازگاری با سیاستهای تجاری و صنعتی کشور نبوده و این مسئله باعث شده که تعریف بجا و مناسبی از جایگاه این مناطق در قالب سیاست های کلی تجاری و صنعتی کشور نشده باشد.

 

راهکار پنجم- توسعه زیرساخت ها

یکی از مهم ترین موانع رشد مناطق آزاد در ایران فراهم نبودن زیرساخت های لازم برای توسعه و تولید در این مناطق بوده است. به عنوان نمونه منطقه آزاد چابهار علیرغم طرفیت بالقوه برای توسعه تراتزیت، فاقد جاده های مناسب، ریل راهآهن، یا فرودگاه برای تکمیل فرآیند حمل بار از بندر به مراکز عمده جمعیتی است. به نحوی که حمل بار را از مبدا این بندر عملا فاقد توجیه اقتصادی می نماید. در نتیجه به دلیل فقدان زیرساخت های لازم، این منطقه نتوانسته است به هدف اصلی خود که ترانزیت کالا است، دست یابد (اسفندیاری و همکاران، ۱۳۸۷)

تجربه چین نشان می دهد که وجود زیرساختهای قوی و پیشرفته که به وسیله دولت احداث شده (یا با پشتوانه وتسهیلات دولتی به وسیله بخش خصوصی شکل گرفته است)، باعث گردیده که کیفیت و هزینه تولید کاملا در حد رقابت بین المللی شود و با توجه به سهولت و جذابیت مقررات، امکان جذب سرمایه ها و فناوری خارجی وجود دارد (مرکز پژوهش ها ۱۳۸۵).

در طول سالیان، علیرغم تشکیل مناطق آزاد در نقاط مرزی و با شناسائی بازارهای هدف مشخص، لیکن منابع مالی از سوی دولت برای سرمایه گذاری در امور زیربنایی این مناطق تحصیص نیافته است. که منجر به گرایش مناطق به سمت واردات برای تامین منابع شده است. مثلاً از مجموع درآمد ۱۴۰۰ میلیارد ریالی مناطق آزاد تجاری ایران، طی دوره ۱۳۷۲ تا ۱۳۷۶ که ۵۳ درصد آن مربوط به اخذ عوارض و ورود کالا است، نزدیک به ۷۷۷ میلیارد ریال آن صرف ایجاد زیربناها شده است.

عملکرد این سالها نشان داده است که این روش چندان اثر بخش نبوده و علیرغم منابع اختصاص یافته، هنوز زیرساخت ها و ابنیه لازم برای رسیدن به شرایط آماده توسعه و سازمان یافته مطابق با استانداردهای بین المللی در دسترس نیست. از دلایل اصلی حضور کمرنگ سرمایه گذاران خارجی در مناطق آزاد ایران می توان به کمبود امکانات و چشم انداز کلی سرمایه گذاری خارجی در کشور اشاره نمود.

با توجه به محدودیت منابع عمومی و بهره وری کم روش فعلی، ارتقای امکانات زیربنایی در مناطق آزاد نیازمند تغییر رویکرد دولت برای تخصیص بودجه از منابع ملی با تمرکز بر تعداد محدودی از مناطق، تنوع در روش های تامین مالی با استفاده از ظرفیت های بخش خصوصی در اداره مناطق و بویژه شکل دهی به شراکت هایی در سطح بین المللی برای توسعه مناطق آزاد است.

 

گرشاسب خزائنی

تهران، خردادماه ۱۳۹۹

ثبت دیدگاه

دیدگاهها بسته است.