با وجود ابهامات و موانعی که در سطح کلان اقتصاد ملی برای توسعه مناطق آزاد در ایران وجود دارد، لیکن نمی توان توسعه این مناطق را تا انجام اصلاحات ساختاری معطل نگهداشت. اعتقاد دارم با اتخاذ برخی سیاست های اجرائی، می توان تا حد زیادی موانع پیش روی توسعه مناطق آزاد را بر طرف نمود. در این مقاله با تمرکز بر رویکردهای اجرائی “رهیافت دوم برای توسعه مناطق آزاد” را با عنوان “بازطراحی سازمان اداره مناطق آزاد” معرفی گردیده است. هدف این رهیافت تغییر رویکردهای بنیادین در روش و نحوه اداره این مناطق که می بایست از سوی سیاستگذاران و البته مدیران مناطق آزاد مورد توجه قرار گیرد.

بیشتر بخوانید: １-   موانع توسعه مناطق آزاد در ایران ２-   تجارب جهانی برای توسعه مناطق آزاد ３-   راهکار توسعه مناطق آزاد، بازتعریف نقش مناطق در اقتصاد ملی

در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری – صنعتی جمهوری اسلامی ایران؛ سازمان منطقه ازاد مانند یک دولت محلی و مستقل است که در سایه حاکمیت ملی اعمال قدرت می کند ولی از طرف دیگه تنها یک ساختار اقتصادی است برای تسهیل سرمایه گذاری و تجارت! در اثر همین تناقض، رابطه مناطق آزاد در ایران با دیگر ساختارهای اجتماعی و سیاسی مستقر، تعریف شده نیست و عملا در ارتباط با خیلی حوزه ها (مثل شورای شهر، گمرک و وزارت خارجه) قابلیت اعمال حاکمیت  را به دلیل تناقض ساختارهای متعارض ندارد.

در ادامه فهرستی از رویکردهای اجرائی قابلا تصور برای تحول و بازنگری عملکرد مناطق ازاد در کشور ارائه شده است:

• بهبود فضای کسب و کار:

بر اساس تجارب بین المللی فضای کسب و کار و اداری آسان در مناطق آزاد ، باید الگویی برای کشور باشد. اما در حال حاضر و با شرایط پیش آمده به واسطه تحریم‌های اقتصادی تسری قوانین سرزمین اصلی به این مناطق گسترش یافته است.

رانگ هر چیو و همکارنش ( ۲۰۱۱ )، در مقاله ای با عنوان ارزیابی بندر آزاد تجاری تایوان به مطالعه توسعه بندر آزاد تایوان پرداخته و عوامل مؤثر بر فعالیتهای کسب وکار در بندر آزاد و درجه اهمیت شان برای بهبود محیط عملیاتی در بندر آزاد را بررسی میکنند. پنج عامل را دارای اهمیت و درجه بالایی برای عملیات کسب و کار در بندر آزاد تجاری یافته که عبارتند از: ۱٫ بهره وری مدیریت دولتی، ۲٫ نرخ ها و هزینه های ارزان ۳٫ شفافیت قوانین و روشهای گمرکی ساده ۴٫ مشوق ها و معافیت های مالیاتی.

سازمان‌های مناطق آزاد در ایران ، می‌توانند شاخص فضای کسب‌و‌کار را منتشر کنند و توضیح دهند که نسبت به سرزمین اصلی به‌طور مثال راه‌اندازی یک کسب‌و‌کار طی چه فرآیندی و در چه مدت زمانی ایجاد می‌شود. رقابت‌پذیری صنایع در این مناطق و سطح فناوری تولید شده در کالاهای مناطق آزاد چه مزیتی نسبت به سرزمین اصلی دارند.

بانک جهانی شاخص سهولت کسب و کار را در دو بعد”پیچیدگی و هزینه فرآیندهای نظارتی” و” قدرت نهادهای قانونی” دسته بندی می کند. بعد اول شش زیر شاخص شروع کسب و کار ، شرایط و مقررات اخذ مجوز،دسترسی به برق، ثبت مالکیت، پرداخت مالیات و تجارت فرامرزی را در بر می گیرد و بعد دوم مشتمل بر مواردی چون اخذ اعتبار،حمایت از سرمایه گذاران،اجرای قرارداد ها و پرداخت دیون می باشد.

بررسی شاخص های فوق در محیط مناطق آزاد نتایج چندان متفاوتی از سرزمین اصلی را ارائه نمی دهد. به عنوان نمونه شکایت بسیاری از سرمایه گذاران در مناطق آزاد ایران آن است که مدت زمان درخواست تا تصویب طرح های سرمایه گذاری، بسیار طولانی است و شاید حتی بیشتر از سرزمین اصلی باشد. تسهیلاتا ارائه شده به سرمایه گذاران مانند جانمائی طرح ها، معرفی برای اخذ تسهیلات مالی و …. با شفافیت همراه نیست

چین در دهه ۷۰ میلادی علیرغم داشتن مزیت های مهمی از جمله صنایع مادر و نیروی کار ارزان، به دلیل فقدان فضای مناسب کسب و کار و محیط نامناسب برای تولید و بهره وری، توان رقابت در سطح بین المللی را نداشت. به همین دلیل اقتصاد چین از اواخر دهه ۱۹۸۰ به سوی برخی اصلاحات نهادی و بهبود محیط کسب و کار مانند عدم تغییرات اساسی و کوتاه مدت در مقررات و روندهای اجرائی، کاهش فساد اداری، تسهیل ترتیبات و تشریفات اجرائی و یکسان و شفاف سازی روندهای نظارتی حرکت کرد. (مرکز پژوهشهای مجلس، ۱۳۸۵)

برای هدف توسعه مناطق آزاد ایران ،کاهش ریسک سیاسی و اقتصادی و بهبود رتبه اعتباری کشور و ارتقای ضریب امنیت سرمایه گذاری بویژه ارتقای امنیت سرمایه گذاری خارجی از جمله اقداماتی است که پس از مشخص شدن راهبرد تجاری و صنعتی کشور و جایگاه مناطق آزاد در آن، باید مورد توجه قرار گیرد.

• تسهیل مقررات

تجربه توسعه مناطق آزاد در ایران نشان می دهد که عموما نسبت مشخصی با مقررات بین المللی نداشته و از این لحاظ تفاوتی با سرزمین اصلی ندارد. بلکه به دلیل قرار گرفتن در منطق الفراغ نظام حاکمیتی کشور، حتی قوانین ملی هم تسری پیدا نکرده است

بی شک یکی از علل عدم موفقیت مناطق ازاد در دنیا همین موضوع است. به عنوان نمونه مقررات مناطق پردازش صادرات هند به صورت پی در پی در طی مدتی طولانی، بیش از چهل سال، دستخوش تغییر شده است. در آخرین تغییرات، پیش نویس قانون سال ۲۰۰۴ ، ارتقای تجارت خارجی کالاها و خدمات به عنوان مهمترین هدف مناطق ویژه اقتصادی هند مطرح شده است. (التجائی، ۱۳۸۸)

علاوه بر آن آیین نامه ها و مقررات مناطق آزاد تجاری هنوز آن طور که لازم است تدوین نشده و روش های اجرایی مقررات به طور کامل پیاده نشده و برای تولید تولید کنندگان و بازرگانان تسهیلات لازم را منظور نکرده است به عنوان مثال مطابق ماده ۱۰ مقررات سرمایه گذاری مناطق آزاد، حقوق قانونی سرمایه گذاران خارجی مورد تضمین و حمایت سازمان مناطق آزاد می باشد با این وجود در قوانین و مقررات اداره مناطق آزاد هیچ گونه اشاره ای به تضمین سرمایه گذاری خارجی نزد شرکت های بیمه و موسسات تضمین کننده بین المللی مانند آژانس تضمین سرمایه گذاری چند ملیتی که ضمانت نامه اعطا می کند، مرکز بین المللی تصفیه اختلافات سرمایه گذاری و غیره نشده است.

• سهولت تامین مالی:

یکی از فرضیات توسعه مناطق آزاد ایران آن است که تامین مالی در مناطق آزاد باید سهل تر و ارزان تر باشد. چرا که به بازارهای مالی و سرمایه ای بین المللی دسترسی دارد و حجم سرمایه گذاری های خصوصی موجب دسترسی بیشتر به منابع مالی می شود. ولی در ایران هیچ تفاوت معنا داری بین هزینه ها تامین مالی در مناطق آزاد و سرزمین اصلی وجود ندارد. و اصولا بازرهای مالی و ابزارهای مالی در مناطق آزاد شکل نگرفته و یا به درستی کار نمی کند.

اصولا در سابقه مناطق، مدیران توجه ای به بازارهای مالی ندارند و از حداقل های بهرمندی از بازارهای مالی محروم هستند. در حالی که می بایست هزینه تامین مالی را برای سرمایه گذاران کاهش دهند ولی توان کارشناسی و ساختار مناسب برای هدایت منابع مالی و ایجاد فرصت های تامین مالی به صورت اعتباری و تضمینی را ندارند. حداکثر تجربه مناطق در تامین مالی اخذ تسهیلات یا استفاده از ابزارهای بدهی (اخیرا تامین مالی مبتنی بر صکوک برای ساخت ترمینال فرودگاه کیش منتشر گردیده است) برای تکمیل زیرساخت ها است.

در واقع مناطق آزاد ایران از همان منابع ناچیز داخلی می خواهند استفاده نمایند و با فشار بر دولت تلاش دارند از تضامین دولتی برای اخذ وام استفاده کنند (مانند تلاش های اخیر برای فاینانس برای احداث فرودگاه چابهار و قشم). جالب است که این تسهیلات با همان نرخ ها و با همان شرایط سختگیرانه رایج در سرزمین اصلی مذاکره می شود. در حالیکه انتظار است با آزادی هایی که مناطق آزاد در کشور دارند و ارتباطات مالی بین المللی، بتواند منابع مالی اضافی به کشور وارد نمایند و در سطح فراتر تامین مالی طرح های خصوصی را تسهیل نمایند. وظیفه مناطق است که با اتخاذ تمهیداتی ورود و خروج پول به مناطق را تسهیل نموده ضمن کاهش ریسک های سرمایه گذاری خارجی، هزینه های تامین مالی سرمایه گذاران را کاهش دهد.

یکی از موانع صادرات کالاهای ایرانی به بازارهای خارجی نبود مبادلات بانک بین بانک های ایرانی و خارجی است که اروپایی ها به دلیل پایبند نبودن به وعده های خود در راه اندازی اینستکس  عملا تجارت با اروپا را نیز تحت تاثیر قرارداده اند، به طوری که میزان صادرات ایران به اروپا و بالعکس کاهش داشته است، پیش از این رئیس سازمان توسعه و تجارت ایران کاهش وزنی صادرات به اروپا را ضعف گردش مالی بین ایران و اروپا عنوان کرده‌اند

سخت گیری در سیستم های مالی ( بانک و بیمه) در مناطق آزاد تجاری به عنوان یکی از دلایل عدم جذب و مانع سرمایه گذاری خارجی محسوب می شود، نکته مهم در این مسیر نقش بازار های مالی است و اصولاً وجود بازار های مالی توسعه یافته راه را برای استفاده بهتر از سرمایه گذاری های خارجی و جذب آن هموار می سازد. عموماً نرخ بالای بازده سرمایه گذاری همراه با ثبات در قوانین و مقررات مربوط به مالیات، بیمه، تجارت می تواند عامل انگیزشی سرمایه گذار خارجی باشد و واضح است که تمامی شرکت های خارجی سرمایه گذار برای در تجزیه و تحلیل برنامه های سرمایه گذاری، توسعه سیستم های مالی و تسهیل قوانین را مد نظر قرار خواهند داد و در صورتی که قوانین تضمینی مناسب را برای آنان در نظر گرفته باشد اقدام به سرمایه گذاری نمایند.

به اذعان مدیران مناطق آزاد کشور، “مهم‌ترین عامل توسعه اقتصادی مناطق آزاد سیستم مبادلات بانکی و جذب سرمایه است” (دکتر بانک). دبیرخانه مناطق ازاد به تازگی اقداماتی را در پیش گرفته است از جمله سامانه ارزی در دبیرخانه شورای مناطق آزاد راه‌اندازی شود، به‌طوری‌که تخصیص ارز به تجار مناطق آزاد که خودشان ارزآوری هم داشته‌اند، بدون مراجعه به صمت و با سهولت بیشتری توسط دبیرخانه شورای مناطق آزاد انجام شود. و آنچنان که اعلام شده است بسیاری از فعالیت‌های بانکی در این مناطق به‌دلیل فقدان بانک‌های مستقل در مناطق آزاد از طریق بورس بین‌الملل انجام خواهد شد.

• توسعه شراکت های بین المللی

به دلیل شرایط بین المللی کشورمان، ارتباط معنادار بین المللی با کشورهای هدف در مناطق آزاد ایران وجود ندارند. لذا این مناطق توان ایجاد مشارکت بین المللی  بویژه با مناطق آزاد همجوار ندارند.

برای درک اهمیت ارتباطات بین المللی و شبکه شرکای بین المللی برای توسعه مناطق ازاد خوب است نگاهی داشته باشیم به تجربه تایوان. یکی از عامل موفقیت تایوان در توسعه مناطق پردازش صادرات، محیط اقتصادی بین المللی بود. در اواخر دهه ۱۹۶۰ و اوایل دهه ۱۹۷۰ تجارت جهانی به سرعت در حال رشد بود و درب بازارهای کشورهای صنعتی بر روی کالاهای تولیدی جهان رو به توسعه باز شده بود. تایوان از نخستین کشورها بود که از فرصت ایجاد شده برای انتقال و مکان یابی دوباره بنگاه ها از کشورهای توسعه یافته استفاده کردند (امیراحمدی و ویپینگ وو، ۱۹۹۵).

نتیجه این اقدامات سرازیر شدن مداوم سرمایه های خارجی به این کشورها در همه صنایع بود و بنابراین به وسیله مناطق آزاد، استراتژی توسعه صنعتی از طریق گسترش صادرات به ثمر رسید. (امیراحمدی و ویپینگ وو، ۱۹۹۵).

• بازنگری سازمان مناطق آزاد:

برای فهم چرائی عدم توسعه مناطق آزاد در ایران ، باید توجه جدی به ساختار مدیریتی این مناطق داشت. هیات وزیران به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسی اختیارات خود ناشی از قانون اداره مناطق آزاد را به شورای عالی مناطق آزاد تفویض کرد. با تشکیل شورای عالی، عمده مقررات و آیین نامه های اجرایی قانون یادشده در طول سال ۷۳ تهیه و به تصویب این شورا رسید.

از نظر ساختار مدیریتی، هر منطقه توسط سازمانی اداره می شود که به صورت شرکتی با شخصیت حقوقی مستقل تشکیل می شود و سرمایه آن متعلق به دولت است. این شرکت ها و شرکت های وابسته از شمول قوانین و مقررات حاکم بر شرکت های دولتی و سایر مقررات عمومی دولت مستثنی بوده و منحصرا بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و اساسنامه های مربوط اداره می شوند. و در موارد پیش بینی نشده در قانون مذکور و اساسنامه تابع قانون تجارت خواهند بود

بدین ترتیب، سازمان هر منطقه به رغم دولتی بودن، از اختیارات قانونی زیادی که در قانون و اساسنامه مربوط پیش بینی شده، برخوردار است. از این رو سازمان های مناطق آزاد قادر خواهند بود فارغ از قوانین نارسا و محدود کننده دولتی، با اختیارات زیاد در منطقه عمل کنند.

بالاترین رکن سازمان های مناطق آزاد در ایران، مجمع عمومی آنهاست و هیئت وزیران (وزیران عضو شورای عالی مناطق آزاد تجاری ـ صنعتی) مسئولیت و اختیار این مجمع را برای سازمان هر منطقه برعهده دارد. به همین ترتیب، سازمان هر منطقه توسط هیئت مدیره ای متشکل از سه یا پنج نفر اداره و اعضای هیئت مدیره مزبور توسط هیئت وزیران (شورای عالی مناطق آزاد) تعیین می شوند.

یکی از عمده ترین موانع در برابر توسعه مناطق آزاد در ایران ، به مانند دیگر شرکت های دولتی، نقصان در اعمال حاکمیت شرکتی در سازمان های مناطق ازاد است. با اینکه در تعریف شرکت هستند ولی نه مجمع جوابگو است و نه ترتیبات شفاف برای تعیین و حدود مسولیت هیات مدیره است. نگاهی به نحوه انتخاب و اختیارات برخی هیات مدیره های مناطق، نشان میدهد که ساختار موجود نه قابلیت اعمال حاکمیت شرکتی دارد و نه مانند یک دستگاه دولتی پاسخگویی به سلسله مراتب دولتی را دارد

تغییرات فراوان و بی ثباتی مدیریتی در این مناطق، نقصان ساختار به دلیل عدم تکمیل هیات مدیره های مناطق، عدم نظارت موثر مجمع بر عملکرد هیات مدیره، عدم تعریف صحیح رابطه دبیرخانه و مناطق، و اصولا عدم پیاده سازی ساختار حاکمیت شرکتی و پاسخگوئی هیات مدیره به مجمع باعث شده است که ساختار مناطق بیشتر به سازمان های دولتی شبیه باشند که به هیچ ساختار متصل و پاسخگو نمی باشند. و لذا این بی تکلیفی و بی ثباتی موجب بی برنامگی و عدم پاسخگوئی شده است

در روند اقتصادی امارات عربی در طول سال‌های خصوصی سازی را می‌توان مهم‌ترین رویکرد این کشور در توسعه مناطق آزاد تلقی کرد. بر همین اساس شرکت هواپیمایی امارات و سازمان بنادر دبی، دو شرکت بزرگ دولتی این کشور که سهم بسیاری از نام آوری امارات را در گستره جهانی داشته اند با ارائه سهام اولیه خود در معرض عموم بزرگترین واگذاری سهام اولیه در منطقه را رقم زدند

با جلب مشارکت بخش خصوصی، امور برنامه ریزی و سیاست گذاری مناطق آزاد و ویژه اقتصادی را با توجه به جهت گیری های کلان تجاری و سرمایه گذاری که منتهی به توسعه پایدار اقتصادی این مناطق و کشورخواهد شد به شرکت سهامی با مالکیت مختلط عمومی خصوصی واگذار کند. ازطریق این واگذاری، ایجاد تمرکز در مدیریت عالی مناطق مذکور، ساختار سازی و سیاست گذاری این سازمان بر اساس توانمندی های بخش خصوصی شکل خواهد گرفت

بهره وری پائین سازمان های مناطق آزاد را می توان در ساختار اداره مناطق مشاهده کرد. به دلیل حجم بالای منابع انسانی، هزینه های زیاد برای نگهداری یک سازمان عریض و موازی صرف می شود. همکاری بخش با دیگر سازمان های دولتی وجود ندارد و از ظرفیت های ملی استفاده نمی کند. زیاری و همکاران (۱۳۸۹)، در پژوهشی با موضوع نقش منطقه آزاد چابهار در توسعه منطقه ای سیستان و بلوچستان، نشان می دهند که فقدان سازمان اجرایی مناسب و عدم برخورداری از مدیریت صحیح و کارا از مهمترین موانع توسعه منطقه آزاد چابهار می باشد.

به دلیل سیاست بومی گرائی بدنه کارشناسی به مراتب ضعیف تر از دستگاه های ملی دارند. نگاه صرف به رضایت جوامع محلی باعث شده بعضا تصمیمات معطل بماند و یا حتی در تضاد با منافع کلان ملی شکل می گیرد. سرمایه گذاری ها محدود به کارهای کوچک است و سرمایه گذاران بزرگ صنعتی در سطح مناطق تصمیم گیری نمی شود لذا به مانند شهرداری یک منطقه، تمام انرژی صرف سرمایه گذاران محلی می شود.

به دلیل نبود یک استراتژی شفاف برای توسعه مناطق، تعریف و پیداش پروژه ها متناسب با اهداف مناطق نیست و نیازمندی های محلی و برای رضایتمندی محلی تعریف می شود. بار توسعه منطقه ای که خارج از توان و تعریف اولیه مناطق است به انها محول شده است. به نحوی که بسیار یا ز تلاش های مدیران مناطق آزاد طرف اداره و نگهداری روستاها و مناطف محروم حوزه مدیریتی انها می گردد که ارتباط مستقیمی با هدف توسعه صادرات و جذب سرمایه های خارجی ندارد.

 

گرشاسب خزائنی
تهران، شهریور ۱۳۹۹