توسعه مناطق آزاد نتیجه تغییر نگرش و ابزاری برای جرکت به سوی بازار آزاد است. ولی تمامی این کشورها در استفاده از مناطق آزاد و ویژه موفق نبوده اند. با یادگیری از تجارب جهانی (بویژه اقتصادهای برتر آسیا) برای توسعه مناطق آزاد ، می توان فاکتور های موفقیت کشور های پیشرو برای بهره برداری در کشور خودمان شناسائی نمود.

اولین منطقه آزاد با هدف تولید برای صادرات در سال ۱۸۸۸ میلادی در بندر هامبورگ آلمان ایجاد شد. در سال ۱۹۳۴ ایالات متحده آمریکا لایحه ایجاد مناطق آزاد را تصویب کرد. در آسیا، هند نخستین کشور بود که در سال ۱۹۶۵ اقدام به تأسیس منطقه آزاد نمود.

در دهه های ۱۹۷۰-۱۹۸۰ به توصیه سازمان های بین المللی، تأسیس مناطق آزاد به عنوان ابزار توسعه اقتصادی در کشور های مختلف جهان در دستور کار دولت ها قرار گرفت. و در حال حاضر بیش از ۸۵۰ منطقه آزاد با تعریف و کارکرد عمومی آن و بیش از ۱۹۰۰ منطقه با تعاریف خاص در سطح جهان وجود دارد.

۱- موانع توسعه مناطق آزاد در ایران

۲- راهکار توسعه مناطق آزاد، بازتعریف نقش مناطق در اقتصاد ملی

مناطق پردازش صادرات در چین

چین در دسامبر ۱۹۷۸، سیاست اصلاحات و درهای باز اتخاذ و مقرر شد پنج شهر ساحلی به عنون مناطق ویژه اتقصادی انتخاب شود تا از طریق ارتباط و همکاری با مناطق و کشورهای جنوب شرقی آسیا به اهداف توسعه و بازسازی اقتصادی چین کمک کنند. در سال ۱۹۸۴ به ۱۴ شهر ساحلی چین اجازه تأسیس مناطق آزاد تجاری داده شد و در سال ۱۹۹۰، منطقه اقتصادی(پودونگ) با مساحت ۵۱۸ کیلومتر مربع در ناحیه شانگهای به عنوان پروژه ملی تصویب شد.

تا سال ۲۰۰۶ مجموعاً ۱۶۴ منطقه پردازش صادرات و گونه های دیگر مناطق ویژه در چین ایجاد شده اند، چهل میلیون نفر در این مناطق اشتغال یافته اند؛ حدود ۴۴ میلیارد دلار سرمایه گذاری شده است؛ و پیرامون ۸۸ درصد کل صادرات کالایی چین در سال ۲۰۰۲ از این مناطق انجام شده است.

تأثیر ایجاد مناطق آزاد تجاری را می توان در بررسی شاخص های اقتصادی این مناطق دید. به طور مثال در منطقه شن جن، تولید در سال ۱۹۹۰ نسبت به سال ۱۹۷۹، ۷۰۰ درصد رشد داشت. رشد درآمد این منطقه درهمین زمان ۵۸۰ درصد، رشد تولیدات صنعتی ۲۶۸۰ درصد، رشد صادرات ۲۲۰ درصد و رشد سالانه تولید، بیش از ۴۷ درصد بود. در سال ۱۹۹۴، تولید ناخالص داخلی مناطق آزاد ساحلی، به حدود ۸۰ درصد ارزش GDP کل چین رسید و ۶۷ درصد کل تولیدات صنعتی چین در این مناطق انجام شد.

برای توسعه مناطق آزاد در کشور چین می توان سه مرحله را در نظر گرفته است که عبارتند از:

۱- دوره ابتدایی از زمان بنیانگذاری و تاسیس تا ساخت امور زیربنایی.

۲- مرحله توسعه و ساختن یک اقتصاد متکی بر صادرات.

۳- مرحله شتاب در رشد و توسعه مناطق (از سال ۱۹۹۰ به بعد).

محیط سرمایه گذاری چین در اوایل دهه ۱۹۸۰ برای اجرای اقتصاد بازار مناسب نبود و قبل از ایجاد مناطق ویژه و آزاد، تجربه اندکی در روابط تجاری با شرکت های خارجی و مدیریت ارز داشت. اما به تدریج، در جریان تبادلات اقتصادی، مورد آموزش شرکت های خارجی قرار گرفتند. مناطق آزاد از نظام مدیریت بسته به اقتصادی رقابتی و توسعه اجتماعی تغییر جهت داده و با گسترش و افزایش سیاست های ترجیحی موفق شدند سرمایه های زیادی را از چینی های خارجی و دیگران جذب کنند. اگرچه سیاست های اجرائی در این مناطق به وسیله دولت مرکزی اتخاذ شده و از خط مشی اقتصاد متکی بر برنامه تبعیت می کنند. اما عملا نیروهای بازار نقش اصلی و عمده را در این مناطق را داشته اند.

مطالعات نشان می دهد که عمده ترین عوامل موثر بر عملکرد مناظق آزاد چین عبارتند از: بسترسازی نهادی،تکمیل زیر ساخت های اقتصادی و بازرسی سیاست ها و مقررات (گزارش ۷۸۶۵ دفتر مطالعات اقتصادی).

الف)بستر سازی  نهادی

اقتصاد چین از اواخر دهه ۱۹۸۰ به سوی برخی اصلاحات نهادی رفت. استقرار محیط رقابتی، حمایت مالکیت، برقراری امنیت اقتصادی و ثبات در روابط خارجی، عدالت قضائی ، حاکم ساختن سازوکار بازار در تخصیص منابع و نگرش مثبت به سرمایه گذاری خارجی و اقتصاد باز، نقش تعیین کننده ای در فضای کسب و کار مناطق آزاد دارد. در این زمینه باید به نظام اداری – اجرائی مبتنی بر ثبات در مقررات، کاهش فساد اداری، تسهیل تشریفات اجرائی و شفاف سازی روندهای نظارتی توجه اساسی شد.

نتیجه این اصلاحات نهادی، احساس امنیت سرمایه گذاران خارجی و محیط مناسب کسب و کار بود. به عنوان نمونه در ۱۵ سال منتهی به ۱۹۹۷، تعداد پروژه های سرمایه گذاری مستقیم خارجی از ۶۳۸ پروژه به ۱۸۶۴۴ پروژه افزایش یافت که دلیلی برای انگیزه سازمان گذاران خارجی  و مناسب شمردن محیط اقتصادی چین است.

ب) زیرساخت های اقتصادی

برتری و مزیت مناطق آزاد چین در این اصل اساسی نهفته است که فضای مناسب برای سرمایه گذاری صنعتی و تجاری در این مناطق فراهم شد و با مساعدت های جدی دولت، زیر ساخت های لازم برای بهبود شرایط تولید، کاهش هزینه محصولات، انتقال مدیریت تکنولوژی و در نهایت امکان بازاریابی برای محصولات چینی به وجود آمد.

وضعیت منطقه آزاد “شیامن” در سال ۲۰۰۰ از لحاظ امکانات زیر ساختی در جدول زیر آمده است. با جنین زیرساخت های قوی و پیشرفته ای که یا به صورت مستقیم به وسیله دولت احداث شده یا با پشتوانه و تسهیلات دولتی به وسیله بخش خصوصی شکل گرفته، روشن است که کیفیت و هزینه تولید کاملاً در حد رقابت بین المللی خواهد داشت

ج) اصلاح قوانین و مقررات:

چین با اصلاح مقررات پولی و بانکی به سمت قوانین بین المللی پولی حرکت کرد، مانند مجوز و مشوق های تاسیس بانک خارجی و ایجاد فرصت شکل گیری نهادهای و ابزارهای مالی متنوع.

اصلاح قوانین تجاری و تعرفه ای با هدف افزایش توان رقابت، رشد صادرات و ارتقای فناوری و بهره وری از راه هایی مانند بازنگری در قانون تجارت، به رسمیت شناخته شدن مالکیت خارجی، تسهیلات ارزی و غیره.

اصلاح مقررات سرمایه گذاری و مالیاتی از طریق اعطای معافیت های مالیاتی با جهت گیری تولیدی – صنعتی، کاهش تشریفات سرمایه گذاری، ارائه تضمین به سرمایه گذاران خارجی برای ملی نکردن سرمایه ها و مواردی از این قبیل.

 مناطق پردازش صادرات در کره جنوبی

پس از جنگ کره، سیاستهای اقتصادی کشور کره جنوبی بیشتر برای برآورده ساختن اهداف بازسازی ملی و امنیت مورد استفاده قرار گرفت. در دهه ۱۹۵۰ سیاست صنعتی درونگرا با تأکید بر بازسازی و تثبیت قیمت ها بود. پول ملی در این دهه بیش از حد ارزش گذاری شده بود. بعلاوه، دولت، تعرفه های بالا و محدودیت های غیرتعرفه ای متنوعی برای واردات وضع کرده بود تا از صنعت داخلی حمایت نماید. این سیاست ها، جایگزینی واردات در صنایع تولید کالاهای مصرفی را تشویق نموده بود.

در ۱۹۶۰ بازسازی پس از جنگ و مرحله نخست جایگزینی واردات کامل گشت ولی مشکلاتی مانند بیکاری و تورم بروز یافت. سیاست اقتصادی دولت در نخستین برنامه پنج ساله توسعه (۱۹۶۲-۱۹۶۶) و همزمان با پایان کمک های اقتصادی آمریکا، به روشنی از بازسازی و تثبیت به یک برنامه صنعتی شدن سریع متکی بر توسعه صادرات تغییر یافت.

در سال ۱۹۶۵ واردات مواد خام و کالاهای واسطه ای برای تولید کالاهای صادراتی از حقوق گمرکی معاف شد، مالیات مستقیم روی درآمدهای ناشی از صادرات کاهش یافت، اعتبارات صادراتی افزایش یافت، مالیات و تعرفه عرضه کنندگان داخلی کالاهای واسطه ای مورد استفاده در تولید صادراتی کاهش یافت و سیستمی برای برقراری ارتباط میان واردات و صادرات ایجاد شد.

راهبرد اساسی صنعتی شدن از طریق توسعه صادرات طی برنامه های دوم، سوم و چهارم توسعه اقتصادی، یعنی تا سال ۱۹۸۱ نیز ادامه یافت. در مدتی که دولت راهبرد توسعه صادرات را پیگیری میکرد، جایگزینی واردات را بطور کلی کنار نگذاشت؛ بلکه آن را اصلاح نمود. در واقع رژیم تجاری کره نه تنها تشویق تولیدات صادراتی را هدف گیری کرده بود؛ بلکه حمایت هوشمندانه از برخی صنایع داخلی که هنوز به مرحله بلوغ نرسیده بودند را نیز مورد نظر داشت. به این ترتیب گفته میشود راهبرد تجاری کره در اصل، توسعه صادرات حمایت شده بود (امیراحمدی و ویپینگ، ۱۹۹۵). دولت کره کنترل های خاصی روی سرمایه گذاری مستقیم خارجی در جهت حمایت از سرمایه داخلی در مقابل رقابت خارجی وضع کرد. در واقع شرکتهای خارجی سرمایه گذار در کره می بایست صادرات گرا باشند تا با شرکتهای داخلی در بازار داخلی رقابت نکنند.

در این راستا، مناطق پردازش صادرات یک ابزار مناسب برای این هدف دولت بود تا هم سرمایه گذاری خارجی جذب کند و هم صادرات را افزایش دهد. بنابراین دولت کره در سال ۱۹۶۵ در راستای این راهبرد، اقدام به ایجاد شمار محدودی مناطق منطقه تجارت آزاد نمود. اهداف عمده ایجاد این مناطق، تسریع در رشد اقتصادی از طریق جذب سرمایه گذاری مستقیم خارجی، تشویق صادرات، ایجاد اشتغال و انتقال فناوری اعلام شد.

با وجود کم شمار بودن مناطق آزاد در کره جنوبی، به زعم بسیاری از پژوهشگران این مناطق نقش بسزایی در افزایش صادرات کشور، ایجاد مرکز رشد برای اقتصاد ملی، ایجاد ارتباطات پیشین و پسین مناسب با اقتصاد داخلی، و توسعه منطقه ای ایفا نمودند. مهمترین ویژگی مناطق پردازش صادرات کره که با رهبری و کنترل وزارت صنعت و تجارت عمل می کنند این است که مناطق یاد شده در راستای راهبرد توسعه صادرات حمایت شده کشور تأسیس شدند.

مناطق پردازش صادرات در هند

تلاش برای توسعه مناطق پردازش صادرات به عنوان مجرایی برای افزایش صادرات بر مبنای مشوق ها و سیاست های انگیزشی از دهه ۱۹۶۰ به عنوان تفکر توسعه اقتصادی هند مطرح شد. هدف اصلی تأسیس این مناطق در هند، توسعه صادرات و افزایش درآمدهای ارزی بود. البته علاوه بر کسب درآمدهای ارزی و توسعه صنایع صادرات گرا، هدف افزایش سرمایه گذاری و ایجاد فرصتهای شغلی در کنار ایجاد یک محیط رقابتی بین المللی برای تولید کالاهای صادراتی با هزینه های پایین نیز در این مناطق مد نظر گرفت. پیش نویس قانون مناطق ویژه اقتصادی در سال ۲۰۰۴ نیز تصریح نمود که ارتقای تجارت خارجی کالاها و خدمات مهمترین هدف این مناطق است.

فرایند ارتقا و گسترش سیاستهای مناطق پردازش صادرات هند را می توان به چهار دوره یا مرحله تقسیم نمود (اردهنا گراوال، ۲۰۰۴):

در نخستین مرحله از ۱۹۶۴ تا ۱۹۸۵ ؛ اولین مناطق پردازش صادرات هند؛ یعنی کاندلا ( ۱۹۶۵ ) و سانتاکروز (۱۹۷۳) تأسیس شد. ویژگی های مهم این مرحله، مشخص نبودن اهداف تأسیس این مناطق بطور دقیق، سیاست کلی درونگرایی با کنترلها و نظارتهای بی اندازه بر مناطق، انعطاف ناپذیری سیاست ها، غیر جذاب بودن انگیزش ها و امکانات، اختیارات محدود مقامات مسئول منطقه، تغییر روز به روز مقررات، فرآیندهای انعطاف ناپذیر گمرکی، ضمانت نامه های بانکی و جابجایی کالاها، محدود بودن سرمایه گذاری مستقیم خارجی و ضعف زیرساخت ها بود.

مرحله دوم، به نام مرحله توسعه از ۱۹۸۵ تا ۱۹۹۱ با تشکیل ستادهایی توسط دولت برای بررسی دلایل عدم رضایتبخش بودن عملکرد مناطق شروع شد. گزارش این ستاد تصریح می کرد که حمایت گرایی افراطی از صنایع داخلی، یک انحراف معنی دار در مقابل صادرات ایجاد کرده است و هزینه بالای حمایت از صنایع داخلی، رقابت پذیری صادرات هند را کاهش داده است. لذا برای توسعه صادرات، پیشنهاد تأسیس مناطق پردازش صادرات بیشتری ارائه شد. ولی این توسعه کمی، بدون ایجاد تغییرات معنی دار در قوانین و مقررات، انجام شد.

مرحله سوم از ۱۹۹۱ تا ۲۰۰۰ ، تجدیدنظر جدی در جهت آزادسازی اقتصاد هند با هدف آزادسازی و انعطاف پذیری در مقررات و ساده سازی فرایندها انجام شد. تمرکز سیاست ها در این دوره، بر روی اعطای اختیارات بیشتر به مقامات مسئول مناطق پردازش صادرات، ارائه انگیزش ها و مشوق های مالی بیشتر، ساده سازی مقررات و ارائه امکانات بیشتر بود.

در نهایت از سال ۲۰۰۰ به بعد که به مرحله رویش معروف است، تغییرات اساسی در جهت گیری و سیاست ها بوجود آمد. در این مرحله برنامه جدیدی برای تأسیس مناطق ویژه اقتصادی توسط بخش های خصوصی یا دولتی یا به صورت مشترک داده شد. طبق این برنامه، منطقه ویژه اقتصادی یک محوطه تقریباً محصور با زیربناهای مناسب برای فعالیتهای تجاری بود. واحدهای مستقر در این مناطق به عنوان خارج از قلمرو گمرکی کشور قلمداد می شدند و آزادی عمل کامل داشتند.

به رغم همه این تغییرات مناطق پردازش صادرات هند نسبت به مناطق دیگر پردازش در آسیا و دیگر نقاط جهان، سهم مهمی در کل صادرات کشور نداشته اند. این کشور با در اختیار داشتن هفت منطقه پردازش صادرات تنها ۴٫۳ درصد در سال ۲۰۰۱ رسید. پایین بودن سهم مناطق پردازش صادرات هند از کل صادرات کشور موجب شده تا برخی بر این اعتقاد باشند که مناطق پردازش صادرات در برانگیختن پویایی صادرات کل کشور هند ناموفق بوده است.

جمع بندی

مناطق آزاد یا به تعبیر صحیح تر مناطق پردازش صادرات یک رویکرد به سوی اقتصاد بازار و تجارت آزاد است و نمی توان آن را به صورت ابزار صرف و در یک محیط اقتصادی نامتجانس استفاده کرد. تجارب جهانی نشان می دهد که استفاده از این ابزار الزامات و پیامدهائی دارد که بی توجهی به آنها، می تواند اثربخشی مناطق آزاد و ویژه را بی تاثیر نماید (مناطق پردازش صادراتی، بانک جهانی)

مرور تجارب قدرت های اقتصادی آسیا در بهره برداری از مفهوم مناطق پردازش صادراتی برای توسعه اقتصادی نشان می دهد که توسعه کمی مناطق بدون تغییر نگرش کلان اقتصادی و پذیرش الزمات تجارت آزاد ، چندان موثر نمی باشد. شکل گیری مناطق ازاد نیازمند به یکسری اصلاحات نهادی برای ایجاد محیط رقابتی ، ثبات در روابط خارجی و حمایت از مالکیت است.

همچنین، می بایست توجه داشت صرف ایجاد معافیت های مالیاتی یا گمرکی به تنهایی انگیزه کافی برای جذب سرمایه گذاران خارجی نیست بلکه جذب سرمایه و توسعه صادرات نیازمند تکمیل زیر ساختهای اقتصادی و تدوین مقررات لازم است که در راستای یک استراتژی صنعتی مشخص، بتواند  تکمیل کننده زنجیره تولید ملی و سکویی برای صادرات باشد.

گرشاسب خزائنی

تهران، تیرماه ۱۳۹۹