اقتصاد توسعه

حکمرانی خوب ، راهکار توسعه پایدار

شناسه : 2613 02 نوامبر 2020 - 16:26 158 بازدید ارسال توسط :

تاریخ توسعه نشان می دهد کلید توسعه اقتصادی تغییر رفتار دولت به گونه ای است که به حکمرانی خوب منتهی می شود. و دستیابی به حکمرانی خوب، نیازمند ظرفیت سازی در نهادهای اقتصادی بویژه شرکتهای دولتی و نظام مالی طرح های عمرانی است.

حکمرانی خوب ، راهکار توسعه پایدار
پ
پ

یکی از چالش های توسعه در کشور، انتخاب سیاست مناسب برای توسعه اقتصادی بوده است. پس از سال ها تجربه سیاست های تعدیل اقتصادی، به نظر می رسد که سیاست حکمرانی خوب (موثر) منطبق بر توصیه های اخیر بانک جهانی، سیاست سازگارتری با واقعیت های اقتصادی کشور است.

تاریخ توسعه نشان می دهد کلید توسعه اقتصادی تغییر رفتار دولت به گونه ای است که به حکمرانی خوب (Good Governance) منتهی می شود. ولی برای دستیابی به حکمرانی خوب، نیاز به ظرفیت سازی در حوزه نهادهای اجتماعی و اقتصادی است. دو حوزه مهم برای ظرفیت سازی، بهبود عملکرد شرکتهای دولتی و اصلاح نظام مالی در حوزه طرح های عمرانی است.

سیاست های توسعه اقتصادی

بر اساس گزارش بانک جهانی (۱۹۹۷) تحت عنوان ” نقش دولت در جهان در حال تحول”؛ سیاست گذاری توسعه اقتصادی به سه دوره قابل تفکیک است: ۱- سیاست های توسعه کینزی (دولت توسعه گرا) ۲- سیاست تعدیل (دولت کوچک) ۳- سیاست حکمرانی خوب (دولت اثربخش). (حکمزانی خوب؛ ترجمه مرکز پژوهش های مجلس)

دوره نخست از پایان جنگ جهانی دوم شروع می شود و تا اواخر دهه ۱۹۷۰ ادامه می یابد . این دوره مقارن با بازسازی ویرانی های جنگ در اروپا و طرح مارشال بود و  از طرفی تجربه بحران ۱۹۲۹ را نیز پشت سر داشت. لذا اکثر نظریه پردازان و سیاست گذاران اعتقاد به دولت بزرگی داشتند که زمام امور را در دست بگیرد و شرکتهای دولتی به مثابه ” قهرمانان ملی” تصور می شدند (حکمرانی خوب، بنیان توسعه؛ احمد میدری).

در کشورهای در حال توسعه نیز استدلال بر آن بود که چون بخش خصوصی توان و سرمایه مورد نیاز برای ” بسیج توسعه ” را ندارند پس دولت از طریق شرکتهای دولتی، منابع لازم را تجهیز می کند. نظریات اقتصاد کینزی نیز دولت را عامل تصحیح کننده شکست بازار می دانستند که با طرحهای عمرانی دولتی و صرفه های مقیاس حاصل شده از آن ، فرآیند توسعه را تسریع می بخشند. ولی در عمل، شرکتهای دولتی نشان دادند که کارایی و انعطاف پذیری لازم را نداشته، در معرض فشارهای سیاسی و تورم نیروی کار قراردارند  و اکثریت آنها زیانده می باشند.

در دوره دوم که از اواخر دهه۷۰ آغاز شد، طرفداران اقتصاد بازار (مکتب شیکاگو یا نئولیبرالها) که خصوصی سازی را یک غایت و کمال مطلوب دانسته وخواهان کاهش سهم دولت در تولید ناخالص داخلی و محدود کردن نقش دولت در اقتصاد بودند به شدت رواج یافت. در رویکرد مکتب شیکاگو، باور به قدرت بازارها و انتخاب مردم بود و کارآمدی رقابت و قیمت های بازار جای تخصیص دولتی منابع را می گرفت.

طبق این دیدگاه، بازارها بهترین نتایج را به بار می آوردند و قیمت ها بهترین تخصیص دهنده منابع هستند. هرگونه دخالتی برای تغییر در آنچه بازارها بوجود می آورند ضدتولیدی است. نگاه به دولت از “عامل توسعه” به جدی ترین “مانع توسعه” تغییر یافت. نهاد دولت تحت فشار گروه های هم سود، به دستگاه تولید و توزیع افزونه تبدیل می شود، پس هر اندازه دولت کوچکتر شود بهتراست .

در اواخر دهه۹۰، نقد سیاست تعدیل و گسترش اقتصاد نهادگرایی در محافل دانشگاهی و سیاستگذاری جهانی، به نظریه حکمرانی خوب رسید. اگر شعار دوره اول را ” دولت ، موتورتوسعه” و دوره دوم را ” دولت کوچک” بدانیم ، شعار دوره سوم ” حکمرانی خوب ” است. منظور از حکمرانی خوب ” اعمال موثر قدرت دولت برای ظرفیت سازی عملکرد شفاف مکانیزم بازار ” است.

دولت در دوره نخست، عامل توسعه و در دوره دوم، مانع توسعه محسوب می شد. ولی در دوره سوم، مساله اصلی برای دستیابی به توسعه و پیشرفت اقتصادی، تحقق حکمرانی خوب است. در دوره سوم هدف تنها دستیابی به رشد اقتصادی نیست. توسعه پایدار در صورتی تحقق می یابد که اهداف مردم سالاری، برابری و حفظ  محیط زیست توامان دنبال شوند. این سه هدف، مکمل رشد اقتصادی هستند.

حکمرانی خوب چیست؟

اصطلاح حکمرانی خوب اولین بار توسط بانک جهانی و به اتکای دیدگاه های استیگلیتز (معاون بانک جهانی) در اوایل دهۀ ۱۹۹۰ مطرح شد. مبتنی بر این دیدگاه، زیرساخت های نهادی عامل اصلی تفاوت در سطوح درآمد و ثروت کشورها است و برای رسیدن به توسعه، کشورها باید اصلاحاتی را در نظام حکمرانی خود ایجاد نمایند.

در رویکرد حکمرانی خوب، دولت و بازار هردو نهاد اجتماعی هستند که از نقایص و کاستی های مختلف رنج می برند و توسعه در گرو رفع نقایص و عیوب نهاد بازار و نهاد دولت است. کلید توسعه در فراهم ساختن شرایط و نهادهایی است که دولت از عهده انجام وظایف حاکمیتی و پشتیبانی خود برآید و بتواند زمینه ساز رشد بازار و هدایت آن به نفع عامه مردم باشد.

در مقابل سیاست تعدیل و سیاست دولت رفاه که مساله ابعاد دولت (بزرگی و کوچکی آن) مطرح بود، در حکمرانی خوب مساله دولت جای خود را به کیفیت مداخله دولت داده است. در این دیدگاه عدم مداخله یا مداخله دولت ضعیف و ناکارآمد راه گشا نخواهد بود، زیرا دخالت دولت ضعیف و بد در اقتصاد، می تواند مجموعه ای از بحران ها و عدم مداخله آن هم بحران های دیگری را بوجود می آورد.

در سیاست تعدیل، اعتقاد به برتری بازار بر سایر شیوه های تخصیص منابع است. اما در سیاست حکمرانی خوب، این برتری بازار مشروط به وجود دست هدایتگر دولت است. بازار بعنوان یک آرمان پذیرفته می شود اما برخلاف تعدیل، تحقق این آرمان (اقتصاد بازار) منوط به مجموعه ای از نهادها است که بصورت خودجوش بوجود نمی آیند، بلکه وظیفه حکومت و مجموعه روابط اجتماعی است که آنها را بوجود آوردند.

در سیاست دولت بزرگ، هرگاه احساس می شد واگذاری امور به نهاد بازار نتایج مطلوب را به بار نمی آورد دولت می بایست جانشین بازار شود. در دیدگاه مکتب شیکاگو هرجا که واگذاری امور به دولت به نتایج دلخواه منجر نمی شد حکم به جایگزینی بازار به دولت داده می شد. اما در حکمرانی خوب، از صدورحکم جایگزینی این نهاد به جای آن نهاد (دولت به جای بازار یا بازار بجای دولت) خودداری می شود. در هرمورد خاص باید ضعف بازار با ضعف دولت مقایسه شده و مجموعه ای از سیاست ها برای جبران ضعف های بازار و دولت طراحی گردد.

در این دیدگاه، در شرایطی خصوصی سازی مفید است که یا بازار رقابتی باشد یا دولت قدرت تنظیم گری و نظارت بر امور داشته باشد.در شرایط انحصاری، مالکیت خصوصی بر مالکیت دولتی ترجیح ندارد. اگر خصوصی سازی به دلیل فقدان رقابت یا ناتوانی دولت در تنظیم بازار غیر رقابتی به نتایج نامطلوب بیانجامد، دولت می تواند از طریق اجرای اصول حکمرانی شرکتی به بهبود عملکرد شرکت های دولتی اقدام کند.

در حکمرانی خوب، مجموعه ای از سیاست های نهادی برای توانمند سازی دولت پیشنهاد می شود (موانع نهادی توسعه اقتصادی، مرکز پژوهش ها). کوچک سازی دولت در برخی موارد یکی از شیوه های توانمند سازی دولت است، اما کوچک سازی همیشه به افزایش ظرفیت ها و توانمندی دولت برای انجام وظایف اصلی منجر نمی شود. علاوه بر کوچک سازی، شایسته سالاری، تمرکز زدایی، همکاری و نظارت نهادهای مدنی و استانداردسازی نظام های آماری، پولی و بودجه ای مهمترین راهکارهای توانمندسازی دولت هستند.

چرا سیاست حکمرانی خوب نیازمندیم؟

اصول دهگانه سیاست های تعدیل ساختاری برای اصلاحات اقتصادی عبارتند از: کنترل کسری بودجه، هدفمند کردن یارانه ها، اصلاح نظام مالیاتی، آزادسازی نرخ بهره، نرخ ارز رقابتی، آزاد سازی سرمایه گذاری مستقیم خارجی، خصوصی سازی، مقررات زدایی و احترام به حقوق مالکیت.

ولی برای مفید بودن خصوصی سازی بدون فساد باید دو شرط بازار رقابتی یا بازار تنظیم شده و تحت نظارت برقرار باشد. نظریه نئولیبرال که به دولت حداقل (دولتی که هیچ مسولیتی در زمینه اصلاح توزیع درآمد یا درونی سازی پیامدهای خارجی نمی پذیرد) و حرکت کاملا آزاد سرمایه اعتقاد دارد؛ از مساله بهبود توزیع درآمد غلفت داشت.” (ویلیامسون)

جوزف استیگلیتز در مقاله ای با عنوان ” ابزار بیش تر و اهداف گسترده تر، حرکت بسوی اجماع پساواشنگتنی” علت عدم موفقیت سیاست های تعدیل ساختاری را پنهان ماندن مسایلی ازجمله : ۱- مقررات مالی صحیح یا اصلاح بخش مالی،۲- سیاست های رقابتی،۳- تشکیل سرمایه انسانی و سیاست انتقال فناوری و ۴- نقش مکمل دولت برای بخش خصوصی.

آزاد سازی نرخ بهره نیازمند توانمندی دولت در نظارت بر نظام مالی است. در بحران شرق آسیا در سال ۱۹۹۷، اعطای وام بیش از اندازه به بخش مستغلات و عدم مداخله صحیح دولت در جلوگیری از انتقال منابع موجب بحران مالی گردید. در کره جنوبی نیز بحران مالی در اثر تخصیص غلط منابع توسط بازار ایجاد شد.

از نظر استیگلیتز، ثبات اقتصاد یکی از شرط های عملکرد خوب بازار و بهبود وضعیت اقتصادی است. ثبات اقتصادی به معنای کنترل تورم، کنترل کسری بودجه و کنترل کسری حساب جاری است. علاوه بر آن، ثبات در تولید و بیکاری است. تولید و ثبات در تولید ناخالص داخلی یکی از شروط مهم ثبات اقتصاد کلان است که اجماع واشنگتنی از آن به کلی غافل بوده است.

اصلاحات اقتصادی در چین و روسیه

استیگلیتز  در کتاب “اصلاحات به کجا می رود: ده سال تجربه گذار” به مرور اصلاحات اقتصادی در دو کشور سابقا کمونیست می پردازد. تولید ناخالص داخلی چین در فاصله سال های ۱۹۸۹تا ۱۹۹۸ دو برابر و روسیه به نصف کاهش یافته و تعداد فقرای روسیه از ۲میلیون نفر به ۶۰ میلیون نفر نیز افزایش یافته است. تفاوت این دو کشور چیست: ۱-حکمرانی شرکتی ۲- سرمایه اجتماعی و سازمانی.

استیگلیتز اعتقاد دارد نظام بازار بر مجموعه ای از روابط درون سازمان و درون جامعه بناشده است و این روابط، شبکه ای از اعتماد و شناخت را در سازمان و جامعه به وجود می آورد که ظرفیت های کارآفرینی و حجم مبادله جامعه بستگی به آن دارد. در کشورهای کمونیستی سابق، شبکه ای از این روابط وجود داشت که کارایی و میزان بهره وری آن بسیار پایین بود. اصلاحات اقتصادی باعث از هم گسیختن این شبکه شد و نتوانست سازمان جدید را جایگزین نظام پیشین سازد، زیرا سازمان ها و جامعه مبتنی بر بازار، مقدمات و فروضی می خواهد که این کشورها فاقد آن بودند در نتیجه دچار نوعی خلا و بی نظم شدند.

موفقت چین، در تاکید بر رقابت و معمای شکست روسیه، در تاکید بر خصوصی سازی بوده است، باید بیش از پیش از آن که بر خصوصی سازی تاکید گردد رقابت را هدف قرار داد. خصوصی سازی فسادآمیز منجر به انسداد توسعه می شود.

وقتی هنجارهای قبلی بی اعتبار شد و سرمایه سازمان پراکنده شد، جمع و جور کردن آن به خصوص در محیط هایی که تجربه کارآفرینی اندک است کار مشکلی است. اصلاحات باید به تقویت سرمایه اجتماعی و سازمانی و حکمرانی بهتر شرکتی بیانجامد.

مالکیت خصوصی در شرایطی بر مالکیت عمومی برتری دارد که مالکان بتوانند بر مدیران نظارت کنند اگر مالکیت شرکت ها خرد شود چنان که در خصوصی سازی کوپنی اتفاق افتاد مالکان جدید انگیزه و توانایی کافی برای نظارت بر مدیران نخواهند داشت.

نظارت مالک بر مدیر نیازمند حسابداری شفاف و نظام قضایی کارآمد است. نهادهایی از این قبیل با خصوصی سازی به وجود نمی آید و باید قبل از خصوصی سازی تاسیس شوند.

ساختار دولت، موضوع حکمرانی خوب

کاهش مداخله دولت، لزوماً عملکرد بهتر وضعیت اقتصادی را به ارمغان نمی آورد. برای دستیابی به توسعه، نقاط ضعف دولت و راه های کاهش آن باید در کانون سیاست ها قرار گیرد. (مقدمه ای بر نظریه حکمرانی خوب؛ احمد میدری).دولت مکمل بازار است و دولت و بخش خصوصی عمیقاٌ درهم تنیده اند. چگونگی دخالت در این خصوص مهم است. سیاستهای کلی برای دست یافتن به چنین دولتی :

  • حاکمیت قانون و هنجارهایی که به کارگزاران دولتی انگیزه رعایت منافع عمومی را می دهد.
  • استخدام و ترفیع براساس شایسته سالاری با حقوق های رقابتی
  • واگذاری فعالیت ها از طریق پیمانکاری
  • استفاده از مزایده و مناقصه برای ارائه خدمات خرید کالا
  • واگذاری پیمان ها با رویکردهای براساس عملکرد (مانند مشارکت عمومی خصوصی)
  • اجرای طرح ها و سرمایه گذاری ها به صورت غیر متمرکز و مشارکتی
  • مبارزه با فساد

حکمرانی خوب با شاخصه های هشت گانه اش در تنظیم روابط دولت، بخش خصوصی و نهادهای مدنی به گونه ای عمل می کند که هریک از آنها به اهداف تعیین شده دست یابند و بازدهی و عملکرد دولت را بالا ببرند (صحرایی و محمودی نیا).

حکمرانی خوب، صرفا خواهان افزایش تولید ناخالص داخلی نیست بلکه درصدد افزایش استانداردهای زندگی که شامل آموزش و بهداشت و درمان بهتر می باشد. درصدد دستیابی به توسعه پایدار می باشد که شامل صیانت از منابع طبیعی و حفظ محیط سالم است.درصدد توسعه مساوات طلبانه است تا اطمینان حاصل شود که کلیه گروه های موجود در جامعه، از ثمرات توسعه بهره مند می شوند. این اهداف تا حدود زیادی مکمل یکدیگر هستند

ظرفیت سازی نهادی برای حکمرانی خوب

حکمرانی خوب، چارچوبی ارائه می داد که بنظر می رسد با واقعیات اقتصاد ایران سازگارتر باشد (مرکز پژوهش های مجلس). و البته با تجارب بین المللی که مبنای نظری توصیه های تازه بانک جهانی و اقتصاد نهادگرایی است، همراستا می باشد.

بررسی داده ها و آمارهای نهادهای گوناگون نشان می دهد که کشور ما در برخی شاخص های حکمرانی نیاز به بهبود دارد (شاخص های حکمرانی خوب و ارزیابی وضعیت ایران؛ مرکز پژوهش های مجلس). لذا نیازمند ظرفیت سازی برای دستیابی به حکمرانی خوب هستیم.

حوزه های کلیدی نیازمند ظرفیت سازی عبارتند از: نهادهای قانون گذاری، نهادهای قضایی، نظام های انتخاباتی، خدمات مدنی، دولت های محلی، و سازمان های جامعه مدنی. بهبود نظام حکمرانی به معنای اصلاح مجموعه ایده ها در خصوص دولت ها برای ایجاد سیاست های مسئولیت سیاسی، مدیریت منابع اقتصادی و اجتماعی و همچنین بهبود ظرفیت استوار و ایفای نقش به شکلی مؤثر، کارآمد و عادلانه (ظرفیت سازی حکمرانی خوب در کشورهای در حال توسعه؛ پژوهشکده امور اقتصادی وزارت امور اقتصادی).

حوزه زیرساخت و حکمرانی خوب

دو حوزه مهم برای ظرفیت سازی، بهبود عملکرد شرکتهای دولتی و اصلاح نظام مالی می باشد.

اصلاح شرکتهای دولتی، از شروط اصلی بهبود وضعیت اقتصادی ایران است . بیش از ۶۵ درصد بودجه کل کشور را بودجه شرکتهای دولتی تشکیل می دهد و این شرکت ها در عموم حوزه های اقتصاد ایران نقش بنگاه مسلط و انحصاری را بازی می کنند. بانک ها، بیمه های دولتی و سازمان تامین اجتماعی نزدیک به ۱۰۰ درصد نظام بانکی و بخش عمده نظام مالی ایران را در دست دارند و بدون تردید تمام فعالیت های اقتصادی را از خود متاثر می سازند. برای این منظور می توانید به کتاب مرجع بانک جهانی به نام ” شیوه های بهبود عملکرد شرکت های دولتی” رجوع نمائید. (ترجمه توسط مرکز پژوهش های مجلس)

یکی از حوزه های مهم اصلاح نظام مالی، ساماندهی طرح های عمرانی است. هر ساله بودجه عمرانی حدود ٢٠ درصد از بودجه عمومی دولت و حدود ٨ درصـد بودجـه کـل کشـور را تشکیل میدهد، این منبع عظیم مالی که عموما از محل فروش نفت (ثـروت ملـی) تـامین مـیشـود؛ نیازمنـد فرایند و بستر مناسب برای اجرا و بهره برداری است تا بتواند در جهـت توسـعه ملـی نقـ ش مناسـبی ایفـا نماید. نامعین بودن چگـونگی تصـویب و مرجـع تصـویب کننـده طـرحهـای عمرانی، بروز نابسامانی های اجرایی در بودجه و تصـمیم گیـری هـای متفـاوت در مورد طرحهای نیمه تمام، و … از جمله نارساییهای مهم این عرصه محسوب میشوند. (طرح ساماندهی طرحهای عمرانی؛ مرکز پژوهش های مجلس)

 

 

گرشاسب خزائنی

تهران، آبان ۱۳۹۹

 

ثبت دیدگاه

دیدگاهها بسته است.