نقد بخشنامه اخیر سازمان برنامه و بودجه

نظام فنی و اجرائی یکپارچه؛ قدمی برای شروع ولی ناکافی

شناسه : 3726 11 ژوئن 2021 - 19:02 185 بازدید ارسال توسط :

نظام فنی و اجرائی یکپارچه” با تلفیق مشارکت عمومی خصوصی برای مدیریت تدارکات عمومی گامی مهم برای تامین مالی پروژه های زیرساختی محصوب می شود؛ ولی ملاحظات و خلاهائی در این سند است که توجه به انها می تواند حرکت های اتی را صحیح تر و مطمئن تر نماید

نظام فنی و اجرائی یکپارچه؛ قدمی برای شروع ولی ناکافی
پ
پ

به تازگی سازمان برنامه و بودجه، آئین نامه اجرائی ماده ۳۴ قانون احکام دائمی توسعه را با عنوان “نظام فنی و اجرائی یکپارچه” منتشر نموده است. در این سند، با تلفیق تعاریف و فرایندهای طرح های عمرانی و روش مشارکت عمومی خصوصی، تلاش دارد یک نظام یکپارچه برای مدیریت تدارکات عمومی ارائه دهد.

این سند با توجه به آنکه نظام تامین مالی پروژه ها توجه جدی کرده است و به درستی ساختارها و رویه ها مربوط به مشارکت عمومی خصوصی را با دیگر بخش های نظلم فنی و اجرائی یکپارچه کرده است، اقدام مهم و با ارزشی محسوب می شود. به ویژه اگر در نظر داشته باشید، که ابهام در رویه واگذاری پروژه های مشارکتی در یکسال اخیر و نحوه شمول قانون مناقصات چگونه توانسته است مانع جدی برای پیشبرد مشارکت عمومی خصوصی در کشور شود، اهمیت این یکپارچه سازی بیشتر درک می شود.

با اینهمه این سند حاوی برخی ملاحظات و خلاهائی است که به زعم نویسنده می تواند به بهبود نظام فنی و اجرائی کشور کمک نماید و در نهایت تامین مالی پروژه های زیرساختی را تسهیل نماید. در این دست نوشته با نگاهی به اهداف و ساختار نظام یکپارچه، تلاش شده است این ملاحظات بیان گردد:

  1. تامین مالی پروژه ها (Project Finance)

یکی از اهداف اصلی این سند، توجه دادن به تامین مالی پروژه ها و البته ایجاد نظامات و فرآیندهای لازم برای تحقق این امر است. برای این هدف، گام های مهمی را در نظام فنی و اجرائی کشور پذیرفته است: رسمیت بخشیدن به مشارکت عمومی خصوصی، پذیرش سرمایه گذاری بخش خصوصی در زیرساخت ها، الزام به تعیین روش تامین مالی در مرحله تعریف طرح و نیز اهمیت تجاری سازی پروژه.

ولی ابهامی که در این زمینه وجود دارد، نگاه قالبی قانونگذار به تامین مالی پروژه است. به نحوی که ظاهرا توجه اصلی به روش سرمایه گذاری در تامین مالی و بر اساس درآمدهای طرح خودگردان بوده است. لذا اثری از روش های مبتنی بر بدهی و یا استفاده از روش های حمایتی دولتی مانند Grant و یا Subsidize دیده نمی شود.

۲٫ مشارکت عمومی خصوصی (PPP)

روش مشارکت عمومی خصوصی، به عنوان یک روش تدارک پروژه های بخش عمومی با مشارکت منابع بخش خصوصی، یک الگوی غالب در تامین مالی و توسعه زیرساخت های کشورهای توسعه یافته و یا حتی در حال توسعه شده است. پذیرش این روش در نظام فنی و اجرائی و در نظر گرفتن تمهیدات و اقداماتی برای فراهم سازی زیرساخت های لازم یکی از مهمترین دست آوردهای این سند است.

به یاد داشته باشیم که علیرغم تصویب ماده ۲۷ قانون الحاق و دستوارالعمل مربوط به آن و حتی تصویب تبصره ۱۹ بودجه سنواتی؛ لیکن هنوز بکارگیری این روش برای توسعه پروژه های زیرساختی با موانع و دست انداز های جدی روبرو است. نمونه اخیر آن، جنجال هائی ایت که بابت روش واگذاری این پروژه ها در سطح سیاست گذاران درگرفته است. و متاسفانه منجر به حذف تبصره ۱۹ از قتنون بودجه سال ۱۴۰۰ شده است.

در این سند با پذیرش اصل مشارکت عمومی خصوصی به عنوان روش غالب تدارک پروژه ها، لیست بلند بالائی از اقدامات و اسناد را ذکر کرده است که ظاهرا برای استقرار این روش نیازمند است. برای این منظور در جای جای سند به شناسائی موانع و یا همکاری با ارکان بازار و سیاست گذاری (بودجه) برای شناسائی موانع اشاره شده است.

علیرغم آنکه ذکر مشورت و همکاری با ارکان نظام اجرائی و یا بازارهای مالی می تواند با ارزش محسوب شود ولی انتظار ان بود که پس از این همه مدت که از اجرای ماده ۲۷ گذشته است، موانع و شروط توسعه این روش توسط شناسائی شده بود. و این سند برنامه اجرائی تهیه و استقرار این شروط تلقی می شد و نه اینکه دوباره برنامه آرزوها و یا هم اندیشی ها باشد.

۳٫ انتخاب روش تدارک پروژه (Procurement Method)

یکی از ظرفیت های این آئین نامه، تعریف روش اجرائی مناسب و تعین مسئولیت برای دستگاه ها با هدف تعیین مناسب ترین روش تدارک پروژه است. ولی ابهام در تعاریف عناوین و مفاهیم باعث فهم سخت منظور قانون گذار و زبیعتا سردرگمی در اجرای ان خواهد شد.

لازم به توضیح است که بر اساس تعریف ارائه شده، “روش اجرائی” که احتمالا ترجمه Delivery System و یا Procurement Method است، ناظر به سازماندهی عوامل پروژه در ارائه و تحویل خدمات به بخش عمومی محسوب می شود و به همین دلیل در اسناد دیگر نظام فنی و اجرائی مانند نشریه ۷۷ با عنوان “روش تدارک پروژه” ذکر شده اند.

جالب آن است که در ادامه “روش تدارک” را به یک عنوان مطالعه اطلاق نموده است که هدف آن تعیین روش تامین مالی و “روش اجرای” پروژه است. این ابهام علاوه بر انکه می تواند اجرای سند را برای دستگاه های اجرائی دشوار نماید؛ از آنجا که لیست بلند بالائی از دستورالعمل ها و بخش نامه می بایست در زیل این سند تهیه شود، می تواند آشفتگی در ناظام فنی و اجرائی کشور ایجاد کند.

۴٫ زنجیره پروژه ها (Project Pipeline)

یکی از موارد با اهمیتی که می تواند سرمایه گذاری بخش خصوصی را در زیرساخت ها تسهیل نماید و به نوعی شرط اطمینان بخش رای ایشان محسوب می شود؛ داشتن یک طرح و یا زنجیره ای (Pipeline) از پروژه ها است که در کنار هم سرمایه گذاری اقتصادی را توجیه پذیر می نماید. اصولا یکی از علل عدم موفقیت مشارکت خصوصی در کشور ما نبود یک طرح کلان و واگذاری پروژه ها به صورت مجزا و جزیره ای است

این سند اشاره ای مبهم به “تعریف طرح ها متوسط و کلان” دارد، که مشخص نیست آیا قصد قانون گذار تعریف پروژه های سرمایه گذاری در قالب طرح های زنجیره ای است و یا دوباره به سیاق قبل قصد بر حفط و کنترل تعریف پروژه در سازمان متبوع خود دارد. برای هدف این سند که فراهم آوری و تسهیل سرمایه گذاری خصوصی است، خوب است که این تبصره اصلاح و بر تعریف طرح ها به صورت بهم پیوسته و در قالب یک زنجیره طرح تغییر کند.

۵٫ انضباط مالی (Fiscal Management)

یکی از مخاطرات روش مشارکت عمومی خصوصی، ایجاد تعهدات بلند مدت برای بخش عمومی به منظور بازپرداخت هزینه های سرمایه گذاری است. عدم کنترل این مهم می تواند نظام اعتباری کشور را دچار مخاطره نماید و نهایتا مانند بحران بازپرداخت فاینانس های کوتاه مدت سالهای ۷۴ و ۷۵، بحران مالی و تورم های سنگین را در پر داشته باشد.

در این سند این وظیفه مهم به سازمان برنامه و بودجه سپرده شده است که انظباط مالی را در پروژه های مشارکت عمومی خصوصی را با رعایت تعهدات با بودجه دستگاه ای اجرائی کنترل نماید. احتمالا شبیه مکانیزم ماده ۶۲ قانون محاسبات. ولی قانون گذار بیان نکرده است تعهدات دستگاه های اجرائی از محل خارج از بودجه و یا تعهدات بخش های عمومی غیر دولتی چگونه کنترل می شود. ابزار بودجه ای با وجود کارائی نسبی آن، ولی محدودیت هائی را در بردارد که می بایست با ایبزارهای حسابرسی کنترل و جبران شود

همچنان که در انتهای اظارتی مبهم به نقش بیمه شده است، ولی سازو کاری برای کنترل ریسک های مالی طرح معرفی نشده است. ایجاد صندوقی برای پوشش ریسک های مالی یا دیگر ابزارهای تعهدی و صمانتی برای حمایت سرمایه گذاری خصوصی در برابر تکانه ای اقتصادی بی ثبات ایران، نقش مهم می تواند در اطمینان سرمایه گذاران و جلب مشارکت آنان در پروژه های زیرساختی داشته باشد

۶٫ بازارهای مالی و پولی

یکی از معضلات پروژه های زیرساختی در کشور، عدم تمایل بانک ها و موسسات مالی برای تسهیل تامین مالی پروژه ای است. به معنای انکه تسهیلات اعطائی در قالب وام های بلند مدت و بر اساس اعتبار جریان مالی اتی پروژه صورت گیرد. این مهم با انکه در دیگر اسناد مانند ماده ۲۷ و تبصره ۱۹ هم تکرار شده بود، ولی نهایتا به نتیجه ملموسی نرسیده است.

شاید دلیل عمده ان، عدم آشنائی نظام بانکی با روند پروژه های سرمایه گذاری و البته بی اعتمادی انها به انجام تعهدات از سوی دستگاه های دولتی است. ولی نهایتا این سند به درستی یکی از ارکان تحقق نظام یکپارچه را سیستم بانکی و پول یکشور دانسته است که با همت بانک مرکزی می بایست موانع را بررسی و برای رفع انها راه حل ارائه دهند.

ولی جای بازر سرمایه و ارکان مربوطه در این سند خالی است. در هر حال، دسترسی به تسهیلات بلند مدت و دارای ریسک بالاتر که مورد نیاز پروژه های زیرساختی است، علی القاعده در بازار سرمایه سهل تر و ممکن تر می باشد. و خوب است که همکاری این نهاد مهم برای راه اندازی ثندوق های پروژه و یا شرکت های سهامی پروژه دیده شود و در نام فنی و اجرائی ادرس داده شود.

۷٫ تجاری سازی پروژه ها

در بخشی از این سند، دستگاه های اجرائی را ملزم نموده است که با تجاری سازی پروژه ها، امکان جذب منابع مالی خصوصی را فراهم نماید. هدف از تجاری سازی، افزایش قابلیت توجیه مالی پروژه و فراهم سازی امکان کسب منافع بیشتر از پروژه  بیان شده است. در واقع تجاری سازی تلاش دارد با افزایش جذب منابع مالی بخش خصوصی با ایجاد جذابیت مالی پروژه است. این امر اگر نهادینه شود می تواند به بازنگری دیدگاه تصمیم گیران کمک کندـ تا از تعریف پروژه های بی فایده و یا فاقد توجیه اقتصادی جلوگیری شود.

ولی تجربه نشان داده است که مفهوم تجاری سازی در دستگاه های اجرائی و نهادهای عمومی غیر دولتی مانند شهرداری ها، به مفهوم فروش فضاهای تجاری یا تهاتر دارائی های عمومی تبدیل شده است. و نگاه جدی به خودگردانی پروژه ها نداشته اند. لذا این خطر وجود دارد که نهایتا پروژه های مشارکت عمومی خصوصی را که مبتنی بر عملکرد می باشند به انحراف بکشاند.

با وجود اشاره کوچک به نظام قیمت گذاری، لازم است که جائی در این سند به عنوان یک امر اساسی و با ذکر مسئول مشخص مانند وزارت اقتصاد، بحث واقعی کردن قیمت خدمات عمومی مورد بحث قرار گیرد. نام سوبسیدی موجود موجب کاهش کیفیت خدمات عمومی و البته انحراف در تخصیص منابع بخش خصوصی می گردد. همین امر در سال های اخیر بسیاری از پروژه های مشارکتی را دچار مشکل و حتی بن بست کرده است؛ چرا که قیمت های دولتی و قیمت های تصمینی توجیه مالی پروژه را برای بخش خصوصی ناممکن می کند.

 

گرشاسب خزائنی

تهران، خردادماه ۱۴۰۰

ثبت دیدگاه

دیدگاهها بسته است.