شورای شهر تهران با هدف ارائه یک لایجه جامع برای جذب سرمایه گذاران در پروژه های مدیریت شهری و تشویق مشارکت عمومی خصوصی در شهرداری تهران، اقدام به تصویب سند جامع سرمایه گذاری شهرداری تهران در سال ۱۳۹۸ نموده است. در این یاداشت، با مروری بر این سند، طرفیت ها و ضعف های سند جامع سرمایه گذاری را بررسی کرده ایم:

اهداف سند

هدف اصلی که در ماده ۱ “سند جامع سرمایه گذاری و مشارکت شهرداری تهران” ذکر شده است، بسترسازی جذب سرمایه های داخلی و خارجی و مشارکت عمومی خصوصی می باشد. ولی نکته قابل توجه در این سند، آن است که اصولا متن سند علاوه بر ارائه تشریفات و رویه ها، چندان به بسترهای لازم و چگونگی فراهم سازی بسترها توجه نشده است.

برای درک اهمیت موضوع، باید توجه داشت که این سند یک سند استراتژیک و بالادستی است (و به همین دلیل عنوان “جامع” یافته است). لذا انتظار بود که پیش از این و در قالب یک طرح پایش و اندازه گیری، موانع و الزامات جذب سرمایه گذار شناسائی می شد تا سپس با کمک این سند اقدام به رفع موانع یا ایجاد بسترها کمک می شد. این دقیقا همان نکته ای است که در این سند به شدت احساس می شود و نهایتا همراستائی و بسترسازی که مطلوب قانون گذار بوده است فراهم نشده است.

در قالب این سند انتظار ان است که موانع عمده سرمایه گذاری، مانند تعریف یکپارچه طرح ها، حمایت مالی به منظور توجیه پذیری اقتصادی، ارائه مشوق ها و معافیت ها، نحوه پشتیبانی اداری و تسریع در روند مجوزها ، شفافیت و رقابت در اخذ پروژه ها و … ادرس داده شود. در حالیکه این سند به دلیل ابهام در تعریف رویه ها و عف در ساختار تعریف شده برای مدیریت روند سرمایه گذاری، خود به عامل ابهام و نگرانی سرمایه گذاران می افزاید

محدوده سرمایه گذاری

در ماده ۵ این سند، دامنه مشارکت و سرمایه‌گذاری را شامل موارد زیر دانسته است:

الف- سرمایه‌گذاری در اموال و دارایی‌های متعلق به شهرداری.

ب- تکمیل و اتمام پروژه‌های نیمه‌تمام.

پ – ساخت و بهره‌برداری از پروژه‌های جدید.

ت- بهره‌برداری از اماکن و زیرساخت‌های شهری در حال تصدی و اداره توسط شهرداری.

ث- اموال و دارایی‌های متعلق به سایر مالکان حقیقی و حقوقی اعم از بخش خصوصی، تعاونی، دولتی و عمومی

ج- ایده‌ها، اختراعات و فناوری‌های نوین.

چ – کسب و کارهای نو، استارتاپ‌ها.

آنچنان که مشخص است، این محدوه علاوه بر موضوع احداث، تکمیل و بهره برداری از طرح های زیرساختی، موضوع فروش اموال، کسب و کارهای جدید و یا خرید اموال خصوصی را هم شامل می شود. که ترکیب عجیبی از موضوعات ناپیوسته را ایجاد کرده است. به نحوی که در نتیجه مشخص نیست که چگوه از روش های مشارکت عمومی خصوصی برای سرمایه گذاری در استارتاپ ها استفاده می شود؟ و یا به چه دلیل سرمایه گذاری در اموال مالکان خصوصی باید در رویه خارج از ائین نامه معاملاتی شهرداری انجام شود؟

در ادامه در ماده ۶ روش های مشارکت موضوع این سند تشریح شده است که شامل انواع قرادادهای مشاکت عمومی خصوصی (BOT، BOO، BLT و….)، مشارکت مدنی، و حتی فروش سهام است. علاوه بر آنکه روش های ذکر شده در این ماده با محدوده سرمایه کذاری موضوع ماده قبل سازگاری ندارد، رویه ها و ساختارهای ذکر شده برای مدیریت همین گستره هم بیش از هر مورد ناظر بر قرادادهای مشارکت مدنی است.

 به نحوی که در جای جای سند ، نمی توان تفاوت ماهوی بین روش های مشارکت مدنی و مشارکت عمومی خصوصی قائل گردید. در نتیجه ابزارها، و رویه های معرفی شده قابلیت کاربرد لازم در روش مشارکت عمومی خصوصی نداشته و بیشتر مانع می باشند تا بستر سازی نمایند. در حالیکه انتظار می رفت قانون گذر تعریف دقیق و قابل اجرا از مشارکت عمومی خصوصی ارائه داده و فرایندهای لازم برای واگذاری، عقد قراداد، تصویب طرح و نز مشوقهای لازم را برای این منظور تشریح می نمود.

ساختار مدیریت طرح های سرمایه گذاری شهرداری

در راس هرم، سازمان سرمایه گذاری و مشارکت های شهرداری تهران قرادارد که به صورت متمرکز در قالب این سند می بایست نسبت به ارائه مجوز پذیرش اقدام نماید. از جمله اختیارات این نهاد مرکزی، شناسائی فرصت های سرمایه گذاری و ارائه روش مشارکت می باشد. همچنان که این سازمان مکلف است نسبت به حصول اطمینان از توجیه فنی، اقتصادی، اجتماعی و زیست‌محیطی پروژه ، اولویت‌بندی و انتخاب پروژه، اعلام استانداردهای مورد قبول و کم و کیف خدمات مورد نیاز، تهیه یا نظارت بر تهیه طرح اولیه تجاری پروژه، انجام فراخوان و انعقاد قرارداد و پایش اجرای پروژه اقدام نماید.

با توجه به تعدد پروژه های شهری، تنوع کاربری ها، دسترسی به اطلاعات زمین ها، محدود عمل شهرداری های مناطق و ….، واگذاری مسئولیت تمامی مراحل تعریف تا واگذاری و اجرای پروژه های سرمایه گذاری به یک نهاد متمرکز با توان فنی محدود، امر به محال است. علاوه بر آنکه این سازمان با یست با ایجاد سامانه ها و ارتباطات بین المللی، مواجه با سرمایه گذاران را نیز بر عهده بگیرد.

نحوه واگذاری

نحوه انتخاب طرف مشارکت، سازوکار و نحوه برگزاری فراخوان بر اساس آیین‌نامه معاملات سازمان خواهد بود. پر واضح است که ائین نامه معاملات شهرداری (که در سند هم لینک شده است) با هدف خرید خدمت یا کالا تنظیم شده است و ظرفیت لازم برای پوشش طرح های سرمایه گذاری را ندارد!. اصولا طرح های سرمایه گذاری از حیث ایجاد تعهد، صلاحیت اجرا، نحوه اعتبار سنجی، و مکانیزم های رقابتی با پروژه های پیمانکاری یا تامین کالا متفاوت می باشند.

در این سند لزوما مشخص نمی باشد که آیا فروش زمین یا واگذاری دارائی های شهرداری (موضوع ماده ۶) با روش مزایده و با بالترین قیمت است و یا ارزیابی صلاحیت مالی و فنی متقاضی نیز موثر می باشد؟! همچنان که این ابهام وجود دارد که فراخوان جذب سرمایه گذار در طرح های مشارکتی بر اساس قیمت می باشد و یا توان فنی سرمایه گذاران هم در قالب ارزیابی فنی لحاظ می گردد؟!

در همین سند ذکر شده است که به منظور ارزیابی توان و اهلیت اقتصادی سرمایه‌گذاران و متقاضیان مشارکت، سازمان مکلف است با خرید خدمات اعتبارسنجی از طریق موسسات واجد صلاحیت و دارای تاییدیه از بانک مرکزی نسبت به سنجش و ارزیابی توان اقتصادی متقاضیان اقدام و متناسب با نتایج حاصل از این ارزیابی عمل نماید (ماده ۱۰). در حالی که می دانیم مکانیزم های اعتبار سنجی در کشور به اعتباری هنوز مستقر و معتبر نشده اند و محول کردن موضوع به امری که فراهم نیست، به معنی نبود یک ضابطه و نگرانی از انحراف است.

همچنین در تبصره ماده ۱۲ بیان شده است که سازمان هزینه ای تهیه پروپوزال را بر اساس مکانیزمی به متقاضیانی که در فراخوان برنده نشده اند یا موفق به اجرای طرح خود نشده اند؛ پرداخت خواهد کرد. علاوه بر آنکه این امر موحبات فساد را می تواند درست نماید و مخالف رویه مصوب قانون مناقصات است، مشخص نیست که این هزینه از کدام محل و در چه قالبی پرداخت می گردد.

تسهیل گران مشارکت

در این سند به نقشی اشاره شده است با عنوان تسهیل گر مشارکت که تعریف دقیقی از ان ارائه نشده است. در تعریف این نقش آمده است: “شخص حقوقی که طی موافقتنامه‌ای با طرف عمومی (سازمان) در فرآیندهای تعریف و پیدایش پروژه مشارکت و تهیه طرح اولیه تجاری پروژه و دیگر مراحل فرآیند اجرایی تا حصول نتیجه و انتخاب طرف خصوصی شرکت می‌نماید.”

علیرغم شناخته شده بودن این واژه در ادبیات مشارکت های مدنی معمول در شهرداری ها، ولی این نقش در قرادادهای سرمایه گذاری چندان شناخته شده نیست. در واقع اصطلاح Developer به معنای توسعه دهنده اصولا با معنایی که این سند از تسهیلگر برداشت می نماید متفاوت می باشد. چرا که توسعه دهنده یک نقش فنی را برعهده داشته و عناصر اصلی پروژه را می تواند کنار یکدیگر جمع نماید. به همین دلیل غالب شرکت های موصوف به توسعه دهنده در دنیا، شرکت های با سابقه مهندسین مشاور هستند. در حالیکه تسهیلگر بیشتر جایگاه واسطه در معاملات تجاری را ابفا می نماید.

واگذاری مسئوایت مهم تعریف طرح، پایش و الک کردن پروژه ها و نهایتا انتخاب سرمایه گذاری به مجموعه برونی در قالب تسهیلگر، هر چند نگرانی بابت انحراف طرح ها و ایجاد فساد تلقی نکند، قدرت اعمال حاکمیت و هدایت یکپارچه پروژه ها در قالب اهداف شهری (که هدف از تمرکز طرح های سرمایه گذاری در سازمان بوده است) را ناممکن می نماید.

این نگرانی وقتی بیشتر می گردد که بدانیم بر اساس ماده ۱۲ پرداخت حق الزحمه این تسهیلگر با بخش خصوصی بوده و در مقابل نهاد متناظری در سازمان وجود ندارد که بتواند این رویه ها یا پروژه ها را بررسی و الک نماید.

عقد قراداد مشارکت

در فصل پنجم این سند به رویه های لازم عقد قراداد اشاره شده است. ولی جای جای سند، اصلاحات و تعابیر مبهم و دارای مفاهیم متضاد بکار رفته که کاربرد این سند را در مرحله اجرا دشوار می نماید. به عنوان نمونه در تفویض اختیار عقد قراداد، طرح ها بر اساس ارزش پروژه تقسیم بندی شده اند. در حالیکه مفهوم ارزش بیان نشده است، آیا قیمت قرارداد منظور است؟ آیا حجم سرمایه گذاری؟ آیا حجم تعهدات ایجاد شده برای شهرداری؟ …..به هر حال باید در نظر داشت که بر اسا ماهیت قرادادهای سرمایه گذاری، تمامی تعهدات و سرمایه گذاری ها در زمان قراداد محقق نشده و می تواند تعهدات سنواتی برای شهرداری ایجاد نماید

علاه بر آن در ماده ۱۶ اشاره به تیپ یکسان قرادادهای شمارکتی شده است. در حالیکه سازمان برنامه بعد از تلاش و تجربه چند ساله ، از ارائه تیپ همسان در قرادادهای مشارکتی منصرف گردید و اقدام به ارائه یک “راهنما” در قالب چهارچوب مشارکت عمومی خصوصی (۱۳۹۳) نمود. ظاهرا قرار است این تجربه در مجموعه مدیریت شهری دوباره تکرا شود و هزینه های مالی و اعتباری جدیدی اضافه نماید

و یا در تبصره ۳ همان ماده، اشاره غیر دقیقی به روش ارزیابی دارائی های پروژه شده است. قانون گذار که ظاهرا مطلوب نظرش ان بوده است که زمین را به طرح های مشارکتی رایگان واگذار می کند، متنی را انشا نموده است که برای کاربرد در طرح های نیمه تمام و یا طرح هائی که اورده بخش خصوصی در قالب زمین و مستحدثات باشد، دچار ایراد می گردد

رویه داوری

در حالیکه، یکی از موانع اصلی در قرادادهای مشارکت و اصولا قرادادهای سرمایه گذاری در طرح های بخض عمومی، بحث قابلیت اجرائی شدن تعهدات می باشد. در ماده ۲۶ این سند ذکر شده است که به شهرداری اجازه داده می‌شود برای داوری حسب مورد از طریق: الف) داوری در آئین دادرسی مدنی، ب) در چارچوب الحاقیه جدید ج) ا در کمیسیون ماده ۳۸ آیین‌نامه معاملات شهرداری تهران اقدام نماید.

با توجه به این ماده، باردیگر بخش خصوصی می بایست وارد یک رابطه قراردادی با بخش عمومی شود که مجاز به طرح دعوا در یک رویه داوری بی طرف نیست. لذا یکی از موانع عمده در تحقق قراردادهای سرمایه گذاری پابرجا مانده است. ارجاع به داوری اتاق بازرگانی و یا دیوان داوری بین المللی در سورت وجود سرمایه گذاری خارجی می توانست اطمینان بیشتری از رویه عادلانه و حفظ حقوق بخش خصوصی فراهم می نمود

گرشاسب خزائنی

تهران، مهرماه ۱۴۰۰