شرکت های دولتی در اقتصاد ایران به دلیل انکه ۷۰ درصد بودجه کل کشور را دارا هستند، عملکرد انها تاثیر قابل ملاحظه ای را در بهره وری اقتصاد ملی دارد. مرور لیست بلند بالائی از شرکت های دولتی، بانک ها، تابعه نهادها و موسسات عمومی غیردولتی، صندوق های بازنشستگی وابسته به دستگاه های اجرایی، مناطق آزاد تجاری، صنعتی و ویژه اقتصادی و …..، نشان دهنده تعداد، تنوع فعالیت و آثار عملکردی شرکت های بخش عمومی در نظام اقتصادی کشور است.

شرکت های دولتی نقش قابل ملاحظه ای در توزیع، تولید و ارائه خدمات دارند . و به عنوان ابزار حاکمیت دولت در سیاست گذاری و کنترل بازار ایفای نقش می کنند.

در خیلی حوزه ها با اهداف خیرخواهانه و توسعه ای شرکت های دولتی شکل گرفته اند که موتور توسعه بوده و جبران عدم حضور بخش خصوصی را بنماید. ولی در طول زمان نقش شرکت های دولتی از حاکمیتی و رگولاتوری، به تصدی گری و بنگاه داری دولتی تبدیل می شود و انواع انحصارات را ایجاد می کند که خود یکی از علل اصلی عدم پا گرفتن بخش خصوصی واقعی در ایران است.

استقرار و کارامدی حاکمیتی شرکتی در بخش دولتی یکی از اصول “حکمرانی خوب” است که می تواند روند توسعه را متاثر نماید. در واقع حاکمیت با ایجاد یک ساختار موثر تصمیم گیری و نظام کارامد اجرایی در قالب شرکت های دولتی می تواند نه تنها موتور توسعه باشد بلکه حتی هدایت کننده و تسهیل کننده بخش خصوصی نیز باشد.

ولی متاسفانه یکی از گلوگاه های توسعه در ایران، کارائی پائین شرکت های بخش عمومی است، نبود یک نظام حاکمیت شرکتی در بخش عمومی و عدم ارزیابی صحیح عملکردها موجب شده است که بهره وری منابع در بخش عمومی به شدت پائین باشد و موجبات فساد و نارضایتی عمومی را ایجاد نماید.

ناکارامدی شرکت های دولنی در ایران

فقدان حاکمیت شرکتی در بخش عمومی ، موجب ناکارامدی بنگاه های دولتی شده است. تضاد بین وظایف هیات مدیره و مجمع، ناکارامدی نظام بودجه ریزی، نبود نظام اطلاعات و یا شفاف نبودن پاسخگوئی ها، عدم کارامدی مجامع در تجویز راهبردها و رویه ها و ….. فرصت های بهبود مهمی هستند که اصلاح انها می تواند موجب شفافیت و اثربخشی کلیت اقتصاد در بخش عمومی و حتی خصوصی شود.

توجه به این نکته به تنهائی می تواند اهمیت موضوع را نشان دهد که تنها قانون موجود برای اداره شرکت های دولتی، قانون تجارت است. در حالیکه قانون تجارت با مفهوم سهامداری تدوین شده است و فرض بر کنترل و راهبری شرکت توسط سهامداران و بر اساس منافع فردی است؛ در شرکت های دولتی هیچکدام از این موارد معنا و کاربرد ندارد.

لذا مجامع عموما بی اثر و تشریفاتی است. ابتدا مدیرعامل انتخاب شده و سپس اعضای هیات مدیره توسط مدیرعامل انتخاب یا پیشنهاد می گردند. طبیعی است چنین هیات مدیره ناتوان، هیچ نوع ارزیابی از مدیران و کنترلی بر عملکرد شرکت ها نخواهد داشت. در نهایت شرکت های دولتی تبدیل به ادارات دولتی می شوند که توسط هیات مدیره یکنفره و فارغ از هر نوع مقررات و نظارتی اداره می شود.

اصولا سیاست ها و استراتژی های شرکت می بایست در هیات مدیره تعیین شود و در نهایت هیات مدیره نسبت به عملکرد خود در برابر سهامداران و در مجمع پاسخگو است. ولی با عدم وجود حاکمیت شرکتی، هیچ استراتژی مدونی وجود نخواهد داشت و عملا پاسخگویی به مجمع هم معنا ندارد.

قوانین و مقررات حاکم بر شرکت ها نیز ناهماهنگ و مبهم است. به نحوی گه همیشه بین دستگاه های نظارتی و هیات مدیره در مورد حدود اختیارات اختلاف وجود دارد. برخی مدیران محافظه کار، از خود خلع ید کرده و ساختار شرکت را به یک اداره دولتی تنزل می دهند و در مقابل مدیران جسورتر بایست در مراجع نظارتی به پاسخگویی بپردازند.

نظام بودجه ریزی و کنترل عملکرد عموما در این شرکت ها موثر نمی باشد. تعریف برنامه ها و پروژه ها بر حسب سلیقه مدیران وقت و بدون هر نوع چهارچوب فکری میان مدت و بلند مدت است. و با تغییر هر مدیر، تمامی برنامه ها تغییر می کند و تمامی اقدامات زیر سوال می رود.

اینهمه موجب بهره وری بسیار پایین بخش دولتی و عدم اعتماد جامعه می شود. به نحوی که عموم مدیران دولتی در مذاکرات با بخش خصوصی و حتی بین المللی شنیده اند که سرمایه گذاران و فعالان اقتصادی  می گویند به حرف شما اعتماد نیست و یا عوض شدن شما تمام توافقات و حتی پروژه ها زیر سوال می زود.

حکمرانی خوب، راهکار توسعه

با توجه به اینهمه اشکالات و ضعف در بنگاه داری دولتی، گروهی از علاقه چندان به سیاست های تعدیل توصیه به واگذاری شرکت ها به بخش خصوصی می کنند. فارغ از چهارچوب های فکری و اختلافات بین اقتصادان ها، عملکرد سالهای اخیر نشان داده است که واگذاری ها چندان هم کمکی به بهره وری شرکت ها نکرده است.

بلکه در فضای غیر رقابتی و با در نظر گرفتن سیاست دولت مبنی بر کسب در امد از فروش دارایی ها، بخش خصوصی توانند هم پاپیش نگذاشته و در نهایت در مواردی مانند هپکو و هفت تپه به بخش دولتی بازگشته و تازه دولت بتید هزینه های ندانم کاری ها و خطاهای مدیریتی بخش خصوصی را نیز بپردازد.

راهکار نهادگرایان، پذیرش مسولیت دولت در توسعه و پیاده سازی الگوی حکمرانی خوب است. در این الگو، دولت می تواند با استقرار حاکمیت شرکتی در بخش عمومی علاوه بر پیشبرد توسعه با کمک منابع عمومی، می تواند نظم دهنده و تسهیلگر شرکت های بخش خصوصی باشد.

چالش های مدیریت بر شرکت های دولتی

یکی از چالش های عمده حاکمیت شرکتی در بخش عمومی، تفاوت بین مالکیت و مدیریت در این شرکت ها است. فرض کنید که به عنوان عضو هیات مدیره در یک شرکت دولتی با ماموریت تولید و فروش مسکن انتخاب شده اید. اولین چالش برای تفکیک مدیریت و نظارت، انتخاب اعضا بصورت موظف یا غیر موظف است. عموما با توجه به قانون چند شغله ها، پیدا کردن افراد توانمندی که فاقد شغل باشند و بخواهند فقط عضو غیرموظف هیات مدیره باشند کار دشواری است.

عضو غیر موظف، به معنای ان است که مسئولیتی در مدیریت نداشته و حضور شما صرفا جهت نظارت و راهبری شرکت است. درصورت انتخاب تمامی اعضا هیات مدیره به صورت غیرموظف، دست مدیرعامل در مدیریت شرکت باز است و به راحتی می تواند عوامل اجرائی را انتخاب نماید. ولی این نگرانی وجود دارد که اعظای غیرموظف اطلاعاتی از سازمان نداشته و نظارت موثری نخواهند داشت. بویژه اگر حسابرسان توانمندی درکنار خود نداشته باشند.

شرکت های دولتی هم مانند بخش خصوصی، ذیل قانون تجارت اداره می شوند. لذا هیات مدیره تمام مسئولیت ها را برعهده دارد در حالیکه اختیارات و ابزار لازم را در یک شرکت دولتی ندارد. مثلا در همان شرکت فرضی، شما به عنوان هیات مدیره تصمیم گرفته اید فلان رویه را به نحو خاصی انجام بدهید و اساسنامه به شما اختیارات داده است که دستورالعمل ها را به تصویب برسانید.

ولی دستگاه های نظارتی به این اختیارت قائل نیستند و از شما خواهند پرسید که چرا از رویه های معمول دولتی استفاده نکرده اید؟ و اگر اصرار هم داشته باشید که بنا به مصالح شرکت و انعطاف پذیری در رقابت تصمیم گرفته ایم که دست مدیر عامل را باز کنیم؛ دچار ایرادات حقوقی و قضائی خواهید شد.

از ان طرف نظام ارزیابی عملکرد وجود ندارد. یعنی غیر از بازرسی و نظارت های شکلی، هیچ مرجعی عملکرد شما را ارزیابی و قضاوت نمی کند. مثلا اگر آن سال سود شرکت را پنج برابر هم کرده باشید و حسابرسی ها به تائید مجمع برسد، باز هم جای سوال هستید. که چرا فلان واحد را با قیمت پائین تر یا بالاتر فروخته اید.؟!

انتظار است که عملکرد شرکت برای افزایش سوداوری، بازده دارائی ها، سهم بازار، شاخص های مالی، کنترل ریسک های کسب و کار، ارزش برند و …. دیگر شاخص های کسب و کار و آنهم توسط مجمع صاحبان سهام سوال شود. ولی عموما سوالات توسط سیستم های غیر تخصصی و در ارتباط با کنترل رویه های شکلی و قانونی است.

لذا برخی مدیران سیاست محافظه کاری را انتخاب می کنند و عملا  ابزارها و اختیارات شرکت بلااستفاده می ماند . با این شعار که “اگر کاری نکنی هیجکس از تو سوال نمی کند”. در حالیکه صاحبان سهام امکان ارزیابی عملکرد و سوال درباره منافع از دست رفته و دارائی های راکد را ندارند.

چگونه حاکمیت شرکتی را پیاده سازی کنیم

سال ۱۳۹۴ بنا به مسئولیتم در مشاوره به یک هلدینگ بخش عمومی، مهمترین نقطه ضعف قرارگاه را برای رقابت با بخش خصوصی و حضور در بازار بین المللی، ساختار نامنظم و عدم حاکمیت شرکتی در هلدینگ معرفی کردیم. هلدینگ از بیش از ۶۰ شرکت با حجم سرمایه بسیار بالا تشکیل یافته بود که بنا به تعریف یک پروژه خاص تشکیل شده بود و عملا با ابتکار شخصی مدیر عامل، اداره می شد. اذا با اتمام پروژه، ماهیت شرکت دچار ایراد می گردید و هزینه و انرژی زیادی از مدیریت هلدینگ برای کاریابی و پرداخت هزینه های پرسنلی صرف می کرد.

در یک دوره کوتاه اقدام به شناسائی فرصت های بهبود و موارد حیاتی بود که مانع عملکرد صحیح هلدینگ کردیم. عدم تسری استراتژی های هلدینگ به شرکت ها، عدم دسترسی به اطلاعات شرکت ها، نبود ساختار بودجه ای منظم، عدم ارزیابی صحیح از عملکرد مدیران، رقابت دورنی بین شرکت ها، عدم تشریک مساعی در منابع و ماشین الات؛ لیست فرصت های بهبودی بود که ارائه گردید.

راهکار پیشنهادی ما، اعمال “حاکمیت شرکتی” در ساختار هلدینگ و شرکت های زیر مجموعه بود. برای این منظور پیشنهاد ما، طراحی ساختار هلدینگ با کنترل بودجه ای بود. به نحوی که سطح بالای هلدینگ، استراتژی ها و اهداف کمی عملکردی در قالب مجمع شرکت ها تعریف می شد و در مقابل با نظام ارزیابی عملکردی مبتنی بر کارت امتیازی متوازن (BSC) از هدایت برنامه اطمینان حاصل می شد. این ساختار با تسری نظام بودجه ای و کنترل متمرکز برنامه های کاریابی می توانست اعمال حاکمیت در سلسله مراتب هلدینگ را تکمیل نماید.

این برنامه به دلایل متعدد به مانع برخورد نمود: نگرانی از تعدیل نیروی انسانی، مقاومت مدیران شرکت هائی که بایست منحل یا ادغام می شدند، وابستگکی برخی شرکت ها به مجموعه های قدرتمند بیرونی، تعهدات باز شرکت ها و نیز نبود نظام حسابرسی استاندارد و مبتنی بر پروژه ای بود. در هر حال با تغییر در مدیریت عالی، علاقه مندی مدیریت جدید بر ارتباط مستقیم با مدیریت شرکت ها و داشتن دست بازتر در بازنگری برنامه های عملیاتی بود، لذا  بازنگری ساختار از الویت ها خارج شد.

خوشبختانه با انتصاب یک مدیر جوان و خوشفکر، باردیگر اعمال حاکمیت شرکتی در الویت قرارگاه قرارگرفت و برنامه پیاده سازی ساختار هلدینگ های تخصصی در این مجموعه با قوت در حال پیگیری است. بررسی عملکرد مجموعه نشان می دهد که با اعمال حاکمیت شرکنی می توان جلوی تورم منابع انسانی و پرت هزینه ها برای خرید تجهیزات گرفت. و نتایج مناسبی را در رقابت پذیری و حضور بین المللی مجموعه نشان داده است.

لایحه نحوه اداره شرکت های دولتی

مرور محتوای سند پیشنهادی نشان می دهد که نویسندگان که جمعی از اساتید دانشگاه های کشور مانند دکتر ایروانی و دکتر ویسه هستند، تلاش دارند تا استقرار حاکمیت شرکتی در بخش دولتی، بنگاه‌داری و سرمایه گذاری شرکت‌های دولتی را نظام مند نمایند. از جمله این سیاست ها بازتعریف بودجه شرکت‌های دولتی از طریق الزام به ارایه بودجه تلفیقی در شرکت‌های دولتی مادر تخصصی و اصلاح ماخذ محاسبه سود سهام شرکت‌های دولتی، نظام‌مند نمودن نحوه انتخاب و انتصاب مدیران و نحوه پرداخت حقوق و مزایا و گزارش‌گری و ارزیابی منظم و شفاف عملکرد و همچنین اطلاع رسانی و پاسخگویی شرکت های بخش عمومی به عموم مردم در راستای قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات است.

امید است تصویب نهایی و اجرایی شدن این لایحه، موجب ارتقای شفافیت و بهره‌وری شرکت های بخش عمومی از جمله شرکت های دولتی شود. و زمینه را برای ساماندهی و افزایش بهره وری منابع در بخش عمومی، علی الخصوص شرکت های دولتی و ارزیابی عملکرد این شرکت ها فراهم می سازد.

گرشاسب خزائنی

تهران، تیرماه ۱۳۹۹