درس آموخته پروژه های کلان (Mega Projects) نشان می دهد که مدیریت این پروژه ها دشوار بوده و بویژه اگر تصمیم برای توسعه پروژه ها با سرمایه گذاری باشد این هدف بسیار پرچالش تر خواهد شد. یکی از بزرگترین پروژه های کلان کشور در طی سالهای اخیر، پروژه آزادراه تهران شمال بوده است که به دلیل حجم عملیات، منابع مالی، حساسیت های اجتماعی و پیچیدگی فنی ، عملا اجرای پروژه به یک چالش برای مهندسی کشور تبدیل شده است.
چندی پیش روزنامه دنیای اقتصاد (شماره ) گزارشی از روند پیشرفت این ابر پروژه به روایت عباس آخوندی وزیر سابق راه و شهرسازی منتشر نمود. از انجا که من در دو مقطع متفاوت و با دو مجموعه متفاوت در مطالعات این پروژه نقش داشته ام، شخصا علاقه مندی خاصی به ارزیابی این گزارش داشته ام. ولی چیزی که از مرور این گزارش نگرانم کرد تکرار معضلات مشابه در پروژه های کشور است. به نحوی که خیلی از اشکالات و ملاحظاتی که ایشان ذکر کرده بودند را شخصا در پروژه های مشابه تجربه کرده ام.
سعی کردیم نکات ساختاری و درس آموخته های قابل توسعه از این پروژه را با کمک دانش مدیریت پروژه و اصول مشارکت عمومی خصوصی معرفی نمائیم. به امید آنکه ثبت درس آموخته های پروژه های کشور فراگیر شود. و مهمتر آنکه امیدوار باشیم به همت مدیران لایق و نگاه علمی، خطاها و معضلات تجربه شده در این پروژه در دیگر پروژه های کشور مشاهده نگردد:
پیدایش پروژه
ایده این پروژه در سال ۱۳۵۳ توسط یک شرکت کانادائی طرح گردید. ولی اولین برآوردی اجرایی، پیشنهاد یک شرکت فرانسوی مبنی بر اجرای این پروژه به‌صورت ساخت، بهره‌برداری و انتقال (BOT) معادل حدود ۴.۵ میلیارد دلار هزینه‌ی ساخت و بازگشت سرمایه ۱۰ میلیارد دلار در ۱۵ طرح گردید ولی به دلیل پیچیدگی های فنی و هزینه بالای ساخت از اولویت خارج شد.
سرمایه گذار خصوصی
بعد سالها توقف، پیشنهاد ساخت پروژه در سال ۱۳۷۴ توسط یک سرمایه‌گذار خصوصی (مالک اکباتان) به مبلغ حدود ۴۵۰میلیون دلار با فاینانس بانک سوئیسی (با دریافت ساورین گارانتی) در ازای تهاتر با حدود ۱۰۰میلیون مترمربع زمین (شامل ۱۰میلیون در تهران، ۲۰میلیون در مسیر و ۷۰ میلیون مترمربع در کنار دریا) جهت شهرک‌سازی ارائه شد. علیرغم استقبال مدیران سیاسی ولی سرمایه گذار هیچوقت موفق به دریافت زمین و دریافت مجوز شهرک‌سازی نشد.
پروژه‌ی ۱۰ میلیارد دلاری با هر استانداردی یک پروژه‌ی بزرگ است و نمی‌توان بدون داشتن یک مدل دقیق تامین مالی، امکان سنجی فنّی و ساختار مدیریتی به موفقیت دست یافت. دکتر آخوندی در گزارش خود بیان می کند که به همین دلیل که در زیر شرح داده شده است، پیشنهاد مورد تائید قرار نگرفت:
- فقدان امکان سنجی فنی: مطالعه مستقل و قابل دفاع مبنی بر انتخاب گزینه فنی برتر وجود نداشت. برای این پروژه آلترناتیوهای دیگر مانند ساخت ۱۱۰ کیلومتر قطار سریع‌السیر به‌صورت تونل طویل در اعماق با برآورد تقریبی ۶ میلیارد دلار یا ساخت یک پروژه‌ی قطار روزمینی تهران به مازندران و همچنین یک خط قطار ساحلی از قائم‌شهر تا رشت قابل تصور بود. همچنین روش ساخت و نحوه مواجه با ریسک های اجرائی مشخص نبود
- مدل مالی سرمایه گذاری ارائه نشده است: پیشنهاد مال سرمایه گذار شامل شروع هزینه های ساخت با اخذ تسهیلات و بازگشت سرمایه از فروش شهرک‌سازی بود. ولی برآورد دقیقی از هزینه‌ی ساخت ارائه نشده بود. برآورد هزینه‌ی ساخت آزادراه (با احتساب سود دوره‌ی بازپرداخت) بیش از ۱۰میلیارد دلار بود یعنی بیش از ۲۵ برابر رقم اعتباری پیشنهادی سرمایه گذار. همچنین مشخصات و ابعاد شهرک‌هایی که باید احداث کند مشخص نبود و هیچ محاسبه‌ی قابل‌ارائه‌ای هم برای توجیه ۱۰۰میلیون مترمربع زمین در دست نداشت. برآورد سود وی از ساخت‌وساز شهرک هم روشن نبود که چگونه از طریق آن می‌تواند این مبلغ بزرگ را بازپرداخت نماید.
- عدم بررسی تاثیرات زیست محیطی و اجتماعی طرح: احتمالِ تأثیر منفی ساخت شهرک‌ها بر توسعه‌ی بی‌رویه‌ی شهر تهران و تخریبی زیست محیط البرز بررسی نشده بود.
- اطمینان از حمایت دولت: با توجه به این‌که پیشنهاددهنده صاحب سهام مجموعه‌ی اکباتان بود و این مجموعه پس از انقلاب مصادره شده بود، سرمایه گذار نسبت به حمایت دولت از سرمایه گذاری جدید تردید داشت.
توسعه دهنده بخش عمومی
دومین پیشنهاد از سوی بنیاد مستضعفان در ازای دریافت همان امتیازهای سرمایه‌گذاری خصوصی ارائه شد. علیرغم شباهت ظاهری، ولی این دو پیشنهاد تفاوت جدی در روش تامین مالی داشتند. پیشنهاد سرمایه گذار خصوصی شامل تأمین مالی اوّلیّه توسط سرمایه گذار و بازگشت سرمایه از محل خلق ارزش افزوده از محل تبدیل اراضی موات و بایر به شهرک بود؛ حال آنکه پیشنهاد نهاد عمومی، تامین هزینه ساخت از محل پیش‌فروش اراضی و سپس احداث جاده است. درواقع سرمایه گذاری صورت نمی گرفت بلکه تامین مالی از محل منابع غیرنقدی دولت انجام می شد. آقای دکتر آخوندی اعلام می کنند به دلایل زیر با این پیشنهاد موافق نبودند:
- اراضی موردنظر در وضعیّت فعلی فاقد ارزش هستند و در صورت احداث جاده ارزشمند می‌شوند. از همین‌رو، در وضعیّت خامِ فعلی قابل ارزش‌گذاری نیستند و انتقال آن‌ها به معنی انتقال رانت است.
- تأمین تمام منابع سرمایه‌گذاری از سوی دولت، به مفهوم خارج‌ساختن سرمایه‌گذاری از معنی و انتقال تمام ریسک به دولت و افزایش هزینه‌ی پروژه به چند برابر قیمت است.
- عدم مشخص شدن جزئیات اچرائی طرح با توجیه تسریع در اجرای پروژه و اعتماد به بخش خصوصی (این جیب به آن جیب بودن کار). منطق این بود که پروژه را باید آغاز کرد، بعدها در خلال انجام کار مشکلات را حل‌وفصل خواهند کرد.
- واگذاری پروژه به یک نهاد عمومی به مفهوم ایجاد اختلال در رقابت، تأخیر در زمان اجرا و گران‌تمام شدنِ پروژه است. این رویکرد مسؤولیّت‌ها را لوث می‌نماید و درنتیجه، نه‌تنها انتظارت مردم را برآورده نمی‌کند که بالعکس، به دلیل اختلال‌های کارکردی، موجب سوءتفاهم و ایجاد معمّا در ذهن مردم می‌گردد.
درس آموخته پروژه
روند واقعی پروژه نشان داد که منطق راه‌بنداز و جابنداز کاملاً غلط است. عملا هم از سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۹۲ پروژه تنها ۱۷ درصد رشد داشته و علیرغم تخصیص چندصد هکتار زمین، امکان واگذاری حقوقی آن‌ها فراهم نشد. ولی به محض آنکه مدل تامین مالی آن روشن شد، در کنار تدبیرهای مدیریتی و فنّی، ظرف ۴ سال ساخت پروژه بیش از ۷۰ درصد رشد کرد و پیشرفت آن به بیش از ۹۰ درصد رسید. تجربه اجرای این پروژه، درس اموخته های بسیار با ارزشی را از پروژه های سرمایه گذاری بدست می دهد:
- اهمیت امکان سنجی فنی: پیش از واگذاری یک پروژه برای سرمایه گذاری نیاز به انجام امکان سنجی مستقل و قابل دفاع است. به نحوی که با صرفه ترین و قابل انجام پذیرترین گزینه فنی انتخاب گردد. مدل مالی و تاثیرات اجتماعی طرح بر روی این گزینه فنی مورد قبول صورت می گیرد.
- توجه به هزینه های سایه (Shadow Toll): وقتی سرمایه‌گذاری امتیازی را دریافت می‌کند بدین مفهوم است که اجازه یافته‌است خدمتی انحصاری و یا شبه انحصاری را به جامعه ارائه نماید و هزینه‌ی آن را مستقیماً از جامعه دریافت نماید. درست است که دولت مستقیماً هزینه‌ی پروژه را پرداخت نمی‌کند ولی واقعیّت آن است که جامعه از مجرای تحمیل شرایط، کیفیّت کالا و یا خدمت، قیمت، تخریب محیط‌زیست و سایر هزینه‌های غیرِمستقیم این هزینه ها را پرداخت می کند.
- برآورد قیمت تمام شده: تأخیر در تامین مالی پروژه‌ها از یک‌سو همراه با عدم‌النفع سرمایه و جریمه‌ی تأخیر بازپرداخت، قیمت تمام‌شده پروژه را افزایش داده و اقساط بازپرداخت را به شدّت افزایش می‌دهد. از سوی دیگر، هزینه‌های دوباره کاری (ناشی از تخریب و بازنگری طراحی به دلیل تغییر تکنولوژی) و استهلاک پروژه قبل از اتمام قیمت تمام شده را افزایش می دهد.
- بهره وری منوط به رقابت سالم است: وقتی طرف قرارداد یک بخش خصوصی است به‌درستی گفته می‌شود که تمام محاسبات باید دقیق باشد. ولی اگر طرف قرارداد بخش عمومی غیرِدولتی باشد گفته می‌شود، چه فرق می‌کند این جیب به آن جیب است. این باوری رقابت سالم و بهبود بهره‌وری را در بازار خدمات مهندسی از بین می‌برد و موجب خدشه در مزیت های روش سرمایه گذاری مانند تعریف اقتصادی طرح، بهینه سازی طراحی، برنامه‌ی واقعی زمانبندی، کاهش قیمت تمام‌شده، ارتقا کیفیّت ساخت، تدارک به‌موقع کالا و تجهیزات، جلوگیری از فساد و بهبود خدمات دهی می شود.
پیچیدگی فنّی پروژه های کلان
از حیث فنّی و مهندسی پروژه آزادراه تهران شمال، پیچیده‌ترین پروژه‌ی راه و ساختمان ایران است. بیاد داشته باشیم که اگر می‌خواهید که زمان و قیمت تمام‌شده‌ی اجرای یک پروژه کاهش و کیفیّت اجرا افزایش یابد، مطالعات پیش از آغاز پروژه را با بیشترین تفصیل و دقّت انجام دهید. درسی که باید از این پروژه گرفت:
- کم‌توجهی به انجام کامل مطالعات در مرحله پیدایش پروژه نهایتاً منجر به طولانی شدن، چندباره‌کاری در بخش‌هایی از آن و افزایش قیمت تمام‌شده‌ی آن شد. این پروژه نیازمند مطالعات زمین‌شناسی با دقّت بسیار بالا، مطالعات ژئوتکنیکی بسیار دقیق، مطالعات هیدرولوژی با دوره‌ی زمانی حداکثری و همچنین انتخاب فنّاوری ساخت و تجهیزات، روسازی‌ها، معماری، روشنایی و مسائلی ازاین‌دست بود. ولی بسیاری از این مطالعات، در زمان آغاز پروژه در دسترس نبودند.
- این پروژه به چهار قطعه تقسیم شده‌است. قاعدتاً مطالعات پایه می‌بایست به‌صورت یکپارچه صورت می‌گرفت تا پروژه در عمل با مشکل ساختاری روبه‌رو نمی‌شد. حال آنکه مطالعات به صورت مرحله‌ای، قطعه به قطعه و در برخی موارد پس از رویارویی با مشکل صورت گرفت؛ و هنوز هم احتمال بروز مشکل به دلیل ناهمگنی مطالعه و اجرا و کاستی نقشه‌های چون‌ساخت در طول این ۲۳ سال وجود دارد. این آفت پروژه‌هایی است که با حدِاقلّ مطالعات آغاز می‌شوند و به درازا می‌کشند و سپس مدیران اجرایی وقت باید جورِ کار را بکشند و هم سرزنش بشنوند و هم مطالعات را تکمیل کنند. البته هرچه جلوتر می‌آمدیم، سازمان پروژه بالغ‌تر و بهتر عمل می‌کرد وگرنه امکان اتمام همین قطعه‌ی اول و شروع سازمان‌یافته قطعه‌ی دوم وجود نداشت.
- انجام مطالعات مهندسی چنین پروژه‌ای نیازمند استفاده از تجربه‌های بین‌المللی و به‌کارگیری بنگاه‌هایی در اندازه‌ی جهانی است. در پروژه‌هایی در این اندازه مهمتر از اجرا، طراحی مهندسی، به‌ویژه مهندسی پایه است که تجربه‌ی آن در ایران بسیار محدود است.
درس آموخته روش تدارک مدیریت پروژه
درگیر شدن در پروژه‌ی آزادراه تهران-شمال پاشنه آشیل وزیران راه‌وشهرسازی بود. چرا که ظرفیّت و اراده لازم برای حل‌وفصل مساله‌های این پروژه با این سطح از پیچیدگی حقوقی، مالی و مهندسی را نداشت. لذا از جنبه قراردادی و مدیریت پروژه سازمان اجرائی پروژه مورد بازنگری قرار گرفت:
- سال ۱۳۷۵ تا ۱۳۹۲: قرارداد اول این پروژه بر اساس بند ب ماده ۲۷ آیین‌نامه اجرایی قانون احداث پروژه‌های عمرانی بخش راه‌وترابری از طریق مشارکت بانک‌ها و سایر منابع مالی و پولی کشور معروف به قانون مشارکت وزارت راه منعقد شده بود. بدین معنی که تمام مسئولیّت طراحی، اجرا و تامین مالی بر عهده‌ی شریک که همانا بنیاد مستضعفان بود، گذاشته شده‌بود. در این قرارداد که در سال ۱۳۷۵ منعقد شده‌بود، طول دوره مشارکت ۲۲ سال شامل: ۱۴ ماه تکمیل مطالعات، ۷۰ ماه اجرا و ۱۵ سال بهره‌برداری منظور گشته‌بود. کل هزینه‌ی اجرای طرح معادل ۱۵۴میلیارد تومان پیش‌بینی شده‌بود. در آن سال قیمت دلار در بازار آزاد حدوداً ۴۴۰ تومان بود. مفهوم این رقم یعنی ساخت پل با قیمت ۳۵۰میلیون دلار!؛ برآوردی کاملاً دور از واقعیِت، یک‌پانزدهم برآورد پیشین که بعدها موجب سوءتفاهم‌های زیادی شد و می‌شود.
همچنین به‌موجب قرارداد مقرر بود که دولت برای تملک مسیر مبلغ ۱۵میلیارد تومان تامین کند و ۳۰ درصد سرمایه و سود آن از طریق عوارض بازگشت داده شود و بقیه سرمایه از طریق واگذاری ۶۲.۵میلیون مترمربع از سوی دولت تعهد شود و در اختیار بنیاد قرار گیرد. این یعنی قراردادی که بخش عمده‌ی اجزاءاش نادقیق و نامعین بود.
- سال ۷۵ تا سال ۸۱: از آنجا که پیشرفت خاصی نمی‌کند، در سال ۸۱ مبانی قرارداد مورد تجدیدنظر قرار گرفته و اجرای قطعه‌های ۱ و ۴ در اولویّت قرار می‌گیرد. در قرارداد بازنگری شده سهم‌الشراکه سرمایه گذار از ۱۰۰ درصد سهم به ۵۰ درصد کاهش یافته و اجازه فاینانس خارجی تا مبلغ۵۰۰میلیون دلار تماما با تضمین دولت داده می‌شود. برآورد اجرای پروژه به ۴۶۲میلیارد تومان افزایش یافته و میزان اراضی مورد تعهد دولت جهت تضمین بازگشت سرمایه‌ی بنیاد نیز از ۶۲.۵میلیون به ۳۵.۲میلیون مترمربع کاهش می‌یابد و اسناد آن ابلاغ گردید.
این تنها قرارداد مشارکتی است که پوشش مخاطره‌ی عدم بازگشت سرمایه سرمایه‌گذار بر عهده دولت و از طریق تامین اراضی ملّی در آن پیش‌بینی شده‌است. در مابقی پروژه‌ها دولت تعهد می‌کند که چنانچه ترافیک واقعی یک آزادراه از ۸۵ درصد پیش‌بینی در موقع امضای قرارداد کمتر بود، تامین کسری بر عهده‌ی دولت باشد (عملکرد واقعی پروژه همین است). این بدین معنی است که مخاطره‌ی قرارداد در درجه‌ی اول بر عهده‌ی سرمایه‌گذار است و در درجه‌ی دوم به دولت بازمی‌گردد.
- اقدام بعدی تهیه گزارش ارزیابی عملکرد فنّی و اجرایی پروژه بود. پیشرفت پروژه در حد ۱۷ درصد ارزیابی شد. به دلیل ضعف مطالعات مهندسی و کم‌دقّتی در احجام کار و نامطمئن بودن نحوه‌ی تامین مالی پیمانکار چینی، کارگاه با سرعت بسیار کُند و همراه با ادعاهای متعدد چینی‌ها همراه بود. ساختار مدیریت پروژه بسیار بوروکراتیک بود، لذا تصمیم‌های لازم یا اساساً اتخاذ نمی‌شد و یا با کُندی بسیار زیاد همراه بود. لذا، مانع سرعت گرفتن کارها در کارگاه‌ها می‌گشت. نحوه‌ی تامین مالی پروژه هم از سوی دولت و هم از سوی سرمایه‌گذار در محاق بود. مطالعات فنّی و مهندسی قطعه‌های ۲ و ۳ بسیار مقدماتی بود. قطعه‌ی ۴ نیز که تحویل شده‌بود با نقص‌های فراوان همراه بود، لذا در همان روزهای آغازین بهره‌برداری با ریزش کوه و غلتیدن بهمن در جاده مواجه شد. آشکار بود که با این ساختار و وضعیّت امکان ادامه و تکمیل پروژه فراهم نبود.
اصلاح روش تدارک پروژه
برای تغییر روش تدارک پروژه دو استراتژی قابل تصور بود: یکی فسخ قرارداد و ادامه کار با سرمایه گذار جدید و دوم اصلاح قرارداد و ادامه با سرمایه گذار موجود. علیرغم آنکه فسخ قرارداد، فایده‌اش این بود که می‌شد با تکمیل مطالعات، موضوع را به‌عنوان یک سرمایه‌گذاری بین‌المللی با دقّت بیشتر و با شرایط بهتر و روشن‌تر در بازار بین‌المللی عرضه کرد. ولی فرایند فسخ قرارداد بسیار طولانی می‌شد و کسی نمی‌توانست مسئولیت کارهای انجام‌گرفته تا آن روز را بر عهده بگیرد. در نهایت به دلیل آنکه شانس تامین مالی بین‌المللی بسیار کم بود. و تمایل مدیریت سیاسی بر ادامه قرارداد بود، تصمیم بر اصلاح قرارداد شد.
برای اصلاح رویکرد تدارک پروژه، با سرمایه گذار عمومی توافق صورت گرفت که:،
- هر یک از طرفین، سهم خود نسبت به تامین مالی پروژه اقدام کنند.
- شرکت آزادراه تجدید ساختار شود و بالاترین سطوح مدیریتی وزارتخانه و بنیاد مسئول تصمیم‌گیری و حل‌وفصل مساله‌های پروژه شوند.
- مطالعات مهندسی باقیمانده تا جایی که ممکن بود با مشارکت بنگاه‌های مهندسی بین‌المللی تکمیل شود.
- سیستم مدیریت پروژه بر اساس برون‌سپاری و انتخاب MC برای هر یک از قطعه‌های۱ و ۲ در پروژه مستقر گردد.
- با پیمانکار چینی؛ STA تصفیه‌حساب با آنان انجام شود و شش پیمانکار ایرانی جدید را از طریق مناقصه انتخاب شود.
- کارهای باقیمانده دقیقاً ارزیابی شود و پیمانکاران بر اساس مناقصه و بدون الویت شرکت‌های وابسته به بنیاد انتخاب شوند.
- نحوه‌ی اتصال هر یک از قطعات به جاده‌ی موجود برای امکان بهره‌برداری مرحله‌ای طراحی گردد.
- اراضی واگذارشده به بنیاد تعیین تکلیف شوند؛ و تصمیم‌هایی ازاین‌دست اتخاذ شد.
- حسابداری مالی پروژه به منظور تعیین میزان هزینه کرد، دارائی پروژه و بدهی به بانک ها و پیمانکاران انجام شد.
- روش اجرای پروژه با استفاده از با فناوری‌های نوین‌تری بازنگری شد و نسبت به اجرای رویه‌ی بتنی تصمیم گرفته شد.
درس آموخته تعرفه پروژه
در آیین بهره‌برداری از این پروژه اعلام شد به منظور رفاه حال مسافران، مبلغ پنج‌هزار تومان از عوارض وضع‌شده کاهش یافت. این کاهش به هزینه‌ی چه کسی انجام شد؟ بر اساس قرارداد، سرمایه‌گذار حق دارد تا ریال آخر سرمایه و سود خود را از مجرای درآمدهای جاده برداشت کند. لذا، تنها اتفاقی که رخ می‌دهد، طولانی‌تر شدن دوره‌ی بازگشت سرمایه و سود آن است. قاعدتاً سرمایه‌گذاران وقتی می‌بینند که محاسباتشان و قراردادشان یک‌طرفه از سوی دولت دستخوش تغییر قرار می‌گیرد، تمایلشان برای سرمایه‌گذاری‌های بعدی کاهش می‌یابد.
دولت باید به تعهد و قراردادهای خود وفادار باشد وگرنه توسعه‌ی ملی صورت نمی‌گیرد.
گرشاسب خزائنی
فروردین ماه ۱۳۹۹، منطقه آزاد چابهار
ثبت دیدگاه